城管执法中发挥基层党组织作用研究

内容提要：城管执法关系民生之本、社会的稳定，只有高度重视基层党组织的建设、充分发挥基层党组织的引领和战斗堡垒作用，才能充分发挥党的凝聚力和战斗力，提高党对城管执法的领导水平。本文以十二五背景下城管执法党的基层组织建设为研究对象，主要从创新型党组织、服务型党组织和数字化城管执法基层党组织的创建三大方面论述了城管执法基层党组织的建设策略。构建创新型基层党组织要从组织领导、发展党员、党的建设上不断创新工作思路、探索新的工作方法。创建服务型基层党组织一要抓“龙头”，建设一支服务型党政班子；二要抓队伍，建设和培养一批精诚服务的机关干部队伍；三要抓品牌，扎实开展服务型基层党建工作；四要抓作风，深化执法作风和效能建设；五要抓考核，加大创建的督导奖惩力度。要把握好城市管理基层党组织网络建设中标准化和安全性两个原则。
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城管执法中发挥基层党组织作用研究
　　近年来，随着我国城市建设规模的逐步增大，城市管理成为摆在当前的一大难题，如何从服务基层、服务群众入手扎实开展科学城管、人文城管，如何发挥城管执法中的党组织战斗堡垒作用，这些都成为当前城管执法者思考的重要问题。据此，从城管执法实践入手，探讨城管执法创新型、服务型和数字型的建设意义和策略，从制度完善和队伍建设方面探究城管执法中发挥基层党组织作用的有效策略。
　　一、本课题研究思路与意义
　　（一）研究意义
　　当前是国家经济的重要转型期、“十二五”规划的开局之年，新时期新形势决定了基层党建工作的新要求，城管执法关系民生之本、社会的稳定，只有高度重视基层党组织的建设、充分发挥基层党组织的引领和战斗堡垒作用，才能充分发挥党的凝聚力和战斗力，提高党对城管执法的领导水平。因此，必须适应新的形势任务对基层党组织提出的新的更高的要求，把党的基层组织建设作为一项关键性任务来抓，锐意进取、开拓创新，以改革的精神推进基层党建工作创新。
　　所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条之规定：即“xxxx授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了财政的支出，克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体表现为：
　　1.能够有效地解决城市管理领域中多头执法，重复处罚，执法扰民等问题，进一步提高了行政执法水平。
　　2.相对集中行政处罚权，是对行政管理权，审批权与监督权，处罚权适当分离的积极探索，能够为改革现行行政管理模式积累经验。
　　3.行政处罚权的相对集中，能够为合理配置政府部门的职能，精简行政机构探索新路子。
　　在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，全市各区县都取得了较好的成绩。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题、实际操作问题、群众的认知度及媒体的宣传报道等方面。因为城市管理执法中涉及到群众的切身利益，一旦出现诸如上述的几个方面问题，政府的公信力将大打折扣，并对社会稳定产生影响。在现阶段无法通过立法、确权等手段改变现状的情况下，只有在城管执法中充分发挥基层党组织的作用，才能较有效的解决好上述突出矛盾。
　　（二）研究思路
　　本文以十二五背景下城管执法中党的基层组织建设为研究对象，主要从创新型党组织和服务型党组织的创建两大方面论述了城管执法基层党组织的建设策略。本文主要分为四个部分，第一部分是引言，主要论述课题研究的意义和本文研究思路。第二部分是城管执法创新型基层党组织的创建，主要从意义、环节和应对策略上探讨基层党建创新的途径。第三部分是城管执法服务型基层党组织的创建，从创建意义、服务对象和服务类型上提出了建设构想。第四部分是结论，总结全文，提出展望。
　　二、城管执法创新型基层党组织的创建
　　随着经济社会的不断发展，创新成为时代的要求，新农村改革发展，离不开基层党组织的改革创新，城管执法中创新型基层党组织就是使党的组织体系和工作触角延伸到社会的最前沿，逐步构建以务实、高效、民主为基础的新型组织构架，进而扩大基层党组织在城管执法中的工作覆盖面和影响力，积极促进城市和谐发展。
　　（一）创新型基层党组织创建的必要性和意义
　　创新是民族进步的灵魂，创新是时代的要求。随着经济社会的不断发展，我国的经济实力不断上升，国际影响力不断增大，面对纷繁复杂的国际形势，只有不断创新不断改进党的组织和工作方式才能始终屹立于时代的潮头，才能始终代表先进的生产力、代表最广大人民的利益、代表先进文化的前进方向。
　　另一方面，随着国际化大生产和经济全球化的影响，国际间的经济、文化等方面的交流日益增多，各种社会经济思潮和西方文化不断影响着党员队伍的思想，创新已经成为广大党员群众的迫切需求。我党人数众多，拥有7000万党员，知识型党员的比重在逐渐上升，高学历、高技能党员的比例在逐年上升，党员队伍呈现出知识化、年轻化和多元化的发展趋势，以笔者单位南岸区综合行政执法局为例，南岸区综合行政执法局党工委下设局机关党支部及区综合行政执法支队党支部，负责全区综合行政执法队伍及执法人员的思想建设、组织建设和作风建设等各项工作。根据统计，南岸区综合行政执法支队现有在编正式执法人员227人，其中党员161人，占到全部人员的71%。这就要求我们在党的建设上不能因循守旧，党的基层组织建设必须走创新之路，充分发挥党员的积极性和创造性，激发党组织新的活力，不断提升党组织的凝聚力、战斗力。
　　再次，随着经济社会的发展，城管执法面临着新的形势和挑战，如何在新的历史征程中更好地发挥党的领导作用、如何发挥城管执法的党的基层堡垒作用，是十二五新形势新任务下给我们提出的新的课题。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。“程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”只有不断创新基层组织建设，走创新型道路，才能更好地发挥党组织的凝聚力，为住建工作保驾护航。
　　（二）建设城管执法创新型基层党组织的策略
　　1.创新组织领导
　　加强对基层党组织建设的组织领导，贯彻党管干部、党管人才原则，设立专门的党建管理机构，把党建工作纳入全局工作的重要部分，把基层党建的加强和改进同推进住建事业发展密切联系起来，把创建活动的过程性与创建目标的阶段性统一在一起，使创建目标贴近现实，贴近党员、干部和人民群众的愿望。建立党建创新长效机制，加强基层党建制度保障。每年年初工作有安排，年底工作有考核，真正把党建工作落到实处。将加强党的基层党组织的创新作为工作的总抓手，大力加强工作督导和考核，切实提高各局办党组织创新意识的提高和创新意识的增强。
　　大力推进干部人事制度改革，增强党的号召力和凝聚力。推行灵活机动的干部任免制度，能上能下的岗位交流制度，加大基层党组织干部的工作素质和业务水平，真正发挥基层党组织的领导作用。发挥党员干部带头模范作用，增强基层党建的创新能力，发挥党在创新中的领导力和号召力。
　　2.创新党员发展思路
　　发展党员工作是加强党的建设的一项经常性、基础性工作。系统各基层党组织应该根据上级组织部门的要求，创新党员发展思路，结合住建工作实际，采取有效措施，扎实做好党员发展工作。坚持宏观调控，机动安排党员发展计划。既要坚持计划的宏观性，指导性，又要创新发展思路，不完全拘泥于数额的绝对性，要求在坚持党员标准的前提下，根据实际可以在计划的10％上下浮动，给予基层党组织一定的空间。党委每年至少研究发展党员工作两次，从而较好地保证计划的落实。
　　3.创新党建制度
　　局党委要以制度建设为突破口，严格坚持已有的好的制度，认真总结党建工作中的一些好的做法，以制度的形式固定下来，形成新的制度。一是抓好党建工作联系点制度和班子成员联系项目制度。不断拓展党建工作联系点，开展科级领导联系建设项目制度，切实增强基层党组织的战斗力。二是推行“周四”学习制度。在机关干部每周学习制度上，宣传、组织办牵头，各支部轮流组织学习，相互交流，互相了解各自的工作情况，增强部门之间的交流和联系，形成合力，共同营造和谐的工作环境。三是实行“书记信箱”工作法，使机关真正成为服务建设、服务人民的集体，确确实实解决一些群众想办难办的事情，进一步密切了党群干群关系。四是设立群众工作服务中心，配强工作人员，接待来信来访。使来信来访件件有交代，事事有落实。通过制度创新，增强城管执法基层党组织应对新形势、处理新问题的能力和水平。
　　4.创新党建方法
　　以“素质教育”为突破口，构建城管执法内党员干部培训体系，充分利用现代信息技术开辟思想建设阵地，如建立网上学习园地、网上论坛。积极结合时事进行讨论和辅导，建立起党员自我教育、自我管理、自我提高的有效机制，尊重基层党员、干部、群众的首创精神，尊重党员的权利，让他们敢于针砭时弊，敢于对党组织直言，敢于在问题上争论，不断总结和提升基层党员、干部、群众的实践经验。深入开展创建创新型基层党组织示范点等争先创优活动，充分利用信息化手段和信息资源，拓宽党员教育新形式，采取多种形式，大力宣传先进基层党组织和优秀xxxx员的先进事迹，全力实施基层党建创新工程。
　　执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门，其执法态度与技巧起着不可忽视的作用。城管执法技巧是指城管人员在不同的场合，针对不同的执法对象，有效地进行执法活动的能力体现，是城管执法实践经验的总结。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下：
　　一是言谈举止文明，城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”、“老子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲突，同时也影响城管本身的形象。
　　二是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位，才能以平常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。
　　三是公平公正办案，一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重过重罚，轻过轻罚，罚过相当。切忌搞人情关系，导致处罚严重失公，不利于城管进一步开展工作。
　　四是处罚与教育相结合，《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民，法人和其他组织自觉守法。这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。
　　如此，自然会营造和谐的景象，有效地解决城市管理基层党组织与社会公众，执法者与相对人之间的矛盾，城管执法自然会得到了公众舆论的支持，那么，才能树立起执法权威。正如美国废奴运动领袖菲力普斯所说的“若没有公众舆论的支持，法律是丝毫没有力量的”。
　　三、城管执法服务型基层党组织的创建
　　全心全意为人民服务是中国xxxx的宗旨，服务百姓、服务人民是基层党组织的根本要求，城管执法服务型基层党组织就是在城市管理和执法中构建以服务城市发展和百姓生活为核心的党组织，充分发挥党员的先进模范带头作用，打造全心全意为百姓服务的党组织。
　　（一）服务型基层党组织创建的意义
　　以人为本、执政为民是我党的优良传统，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志，是我们党受到人民群众拥护，领导人民夺取革命、建设和改革事业胜利的重要保证。党的十七大强调要“拓宽党员服务群众渠道，构建党员联系和服务群众工作体系。”加快经济转型升级是“十二五”发展的主线，也是当前和今后一个时期基层党组织围绕中心、服务大局的主战场、主阵地。创建服务型基层党组织、不断增强基层党组织的服务功能，对于完善党的领导、提高党的领导水平具有积极的意义。
　　城管执法同社会经济发展、城市现代化水平的提高和人民居住条件的改善密切相关，事关人民群众的切身利益，服务基层、服务群众、服务发展是建设服务型基层党组织的重要理论依据，对于提高城管执法基层党组织的服务水平和领导水平具有积极的现实意义。城管所涉职责包括市容环境卫生、规划、绿化、市政、环保、工商行政，公安交通等数项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”。比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。很显然，这样是不利于中国法制的稳定性。
　　（二）城管执法服务型基层党组织创建策略
　　班子建设是党建工作中最关键、最核心的内容，强有力的服务型班子是创建服务型党建工作上台阶上水平的重要保证。在实际工作中大力抓好“三抓三建设”，坚持三三的创建策略，努力在建设系统内建立起一支团结干事、勤政为民的战斗集体。
　　1.抓“龙头”，建设一支服务型党政班子
　　城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。根据国办发63文件的精神，执法人员必须严格按照公务员的标准和程序，采取考试，考核后择优录用，列入国家公务员管理。对现有执法人员应加强业务技能培训，完善培训制度，严把选人，用人关，执法人员上岗之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，对不合格人员实行无条件淘汰制，确保队伍质量不断提升，狠抓素质和执法业务培训，提高全员的综合执法水平，要求“公务员素质必须人人具备，执法工作必须人人胜任”。以廉政建设为中心，强化思想政治工作，提高执法人员的政治素质；加强监督，从源头上防治腐败；通过建立行政执法责任制，规范执法行为，夯实执法基础；文明执法，强化服务意识，认真实践“三个代表”重要思想，树立综合执法形象。
　　所谓职业道德，就是从事一定职业的人们由于一定的职业要求和职业关系，在长期职业实践活动基础上形成的、具有自身职业特征的、并为业内人员普遍遵守的道德观念和道德规范的总和。在我国，城市管理执法人员应当具有服务意识和大局观念，在思想道德层面上建立起正确的思想意识和道德规范标准，依法执行各项警务，从事执法活动，使其在任何场合都能自觉做出符合法律规范要求、符合人民利益要求的决策，公平和正义应当成为城市管理执法人员职业道德的一个基本理念，这也是正确行使行政自由裁量权的基础和前提，忠实于宪法和法律，维护司法机关的公正和权威，既是城市管理执法人员的职责要求，也是其职业道德的基本要求。
　　城市管理执法人员是一种面对社会公众的职业，其职业活动反映国家机关的作风形象，也体现城市管理执法人员自身的文化修养和道德水准。“城市管理执法人员必须具备一定的法律素质，要积极参加各种培训，增强政治素质，提高业务水平，熟悉与警务工作有关的法规细则，严格按操作规程办事，保持严谨细致，严明纪律、服从指挥、团结协作是城市管理执法人员履行特定职责的必然要求”。[5]要注重实践，积累经验，以提高理论思维和占略思维能力、管理调节能力，处理执法事务的能力，协调城市管理执法人员公共关系的能力，应对复杂局面的能力和创新能力。城市管理执法人员的日常警务活动，要与案件当事人、诉讼参与人以及其他群众打交道，有时甚至会遇到一些很难处理的棘手问题。因此，城市管理执法人员在执勤中，首先要注意警容严整，保持良好的精神状态，仪表端庄，举止文明，以维护人民城市管理执法人员公正文明的形象。城市管理执法人员必须充分认识本职工作的重要性，热爱自己的职业和工作岗位，具有敬业精神，在工作中尽心尽责，维护在人民群众心目中的信任感和安全感，维护司法公正，正确行使手中的权力，在业外活动中也应抵制来自各方面的干扰和腐蚀，加强自身道德建设。工作中，要始终坚持党委集体领导和个人分工相结合的工作原则和工作程序，重大的事情、事关原则的问题都由党委集体研究决定，变领导型班子为服务型班子。在党政班子建设中，首先抓好党委中心理论组学习，以制度建设入手，坚持考勤，除学习有关文件政策、法规外，系统内党委组织每个班子成员都要对近期的工作进行回顾、总结，及时沟通、协调工作中存在的问题。其次是定期和不定期组织开展“交心谈心”活动，充分调动每位科级干部的积极性，采取既分工又合作，为每位科级干部提供展示自己才能的舞台，形成人人有压力、人人有动力、人人有干劲的工作格局。认真组织开展班子民主生活会，提高班子及班子成员的素质，提高服务意识、服务水平。
　　2.抓队伍，建设和培养一批精诚服务的机关干部队伍
　　城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。正因为如此，国办发[2000]63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”很显然，从以上文件可以看出，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。在我国，公务员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权，履行行政职责的人员，公务员具有与一般公民不同的法律关系及法律地位，有着“公民”与“公务员”的双重身份。因此，国家也对公务员提出了一些特殊的较之其他公民更严格的要求。笔者查阅了浙江省温岭市城管执法局相关的文件，在用人标准上，也明确要求城管执法队员必须具有公务员，且具有一定的法律意识或法制观念。但是在做进一步调查中发现温岭市城管执法队员的身份并不如此，纳入行政编制的绝大多数却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。而温岭市报考公务员的条件最低要求学历要达到大专以上，那么，连高中都未毕业的人是如何纳入行政编制的，这背后的操作程序是无法简单的就能说清楚的。再如陕西省宝鸡市综合执法队伍中就存在着临时合同编制现象。这部分人的人员素质是无法得到这个社会的认可的。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴，那么，暴力执法现象自然就有其存在的合理性。再者，由于城管执法队伍采取合同制，那很难保证社会上的地痞流氓摇身一变，成为城管执法队员，充当城市管理基层党组织的打手。前文已所提及，城管职责广泛，权力过重，被大数人认为是一块难得的美差，再加上腐败之风随处可见，任人唯亲，卖官鬻爵，以致一些心术不正，素质极差的人员进入城管执法队伍。靠这些低素质的执法人员去执法，再好的政策、再公正的法律也只能是“歪嘴和尚念歪经”。可以想象，群众的合法权益是很难得到保障的。中国古代思想家孟子在强调道德教化时提出“徒善不足以为政，徒法不足以自行”的重要观点。即即使制定很好的法律，也需要合适的正确地去执行和适用。如果法律的实施者不具备相应的专业知识和思想道德水平，那么，法律的有效实施是很难想象的。
　　因此，要注重对基层党组织干部进行调整优化，注重增强直属党组织和党员的服务能力，切实加强党组织和党员队伍建设，把一批年富力强、结构合理的优秀干部选拔到重要岗位上来。培养这些干部能吃苦、会干事、肯服务的优良品质，在城管执法各项工作中真正发挥职能服务作用，为加强党群联系、推行行业新风，起到积极的作用。积极创建学习型、服务型机关，开展“服务从我做起”活动。通过学习和活动，提升基层党组织干部的综合素质和服务水平，增强党性观念、宗旨意识、大局意识。
　　3.抓品牌，扎实开展服务型基层党建工作
　　城市管理是一项复杂的过程，即要使城市整治有序，又要使城市群众生活方便，需要城管对此进行统筹兼顾。由于我国存在片面强调城市经济增长的发展观以及优先增长的发展战略，导致城乡差距进一步地扩大，因此，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，造成了城市流动人口的增加，交通堵塞方面更为严重，同时，也出现了大量的乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。在当今法律不完备的情况下，城管执法大队更应该灵活地采取执法措施。正如“法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂是法律的目的，原则，精神。”另外为了增加执法的威慑力，各地执法局往往采取只罚款不纠正的方式，如此，只能短暂地解决城市问题，没有从源头上予以防治，犹如“拔草不拔根，春风吹又生”，是一种治标不治本的办法，且群众对此意见较大。
　　因此，在城管执法中，要坚持以改革创新精神推进基层党建工作，围绕基层党建热点、难点问题，创造一批过得硬、叫得响、推得开的基层党建创新品牌。一是实施基层党建“书记项目”。以立项的方式，加强对基层党建创新重点工程的管理和服务，确定事关民生利益的重大建设项目作为基层党组织“一把手”包保项目，明确书记是项目的第一责任人，像抓经济项目那样抓好基层党建项目落实。二是深化“特聘组织员”工作。在从优秀党员中选聘若干名政治素质高、熟悉党务工作的同志作为“特聘组织员”，协助抓好全系统基层组织建设。
　　加强社区管理，建立“大服务”体系。把社区建设作为社会管理的重要基础、核心抓手。加快制定实施“幸福社区创建行动计划”，用三至五年时间，建立健全就业社保、便民利民、综治平安、居家养老、扶贫济困的社区服务体系，建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，安居、宜居、乐居的幸福家园。要把更多公共资源和管理职能投放到社区，加强社区党组织、居委会、业委会、物业公司的共建共管，配强社区工作人员队伍，做细做实社区工作。继续按照农村型、拆迁安置型、市镇型和商品房开发型社区，区别特征，分类管理，各类社区管理逐步达到城市社区管理水平。要更多重视和强化超大型社区的管理服务，提升管理层级，探索建立以社区党委为领导核心，机构分工明晰、管理高效、配套健全、功能完善的社区组织、管理、服务新体系。要高度重视农村动迁社区劳动力的就业，尤其要“因地制宜、因势利导”解决好中年劳动力就业难问题，让动迁社区群众真正实现安居乐业。
　　4.抓作风，深化机关作风和效能建设
　　一是大力深化基层党组织作风、效能建设，开展“治庸治懒、提能增效、狠抓落实”专题作风整顿活动，加强系统内部作风建设，努力把城市管理执法建设成勤政为民、求真务实、清廉高效的机关，切实发挥基层党组织的服务功能，以实际行动树立为人民服务的良好形象，创建作风正派、工作高效的基层党组织，不断提高城管执法基层党组织的服务水平。
　　二是在基层党组织深入开展“讲服务、重风气、作标兵”活动，切实加强基层党员的党性修养，保持为人民服务的优良作风，树立服务人民、服务建设的良好风气。建立健全党员领导干部基层联系点和党员联系群众制度，深入建设一线，密切联系群众。加强思想修养，切实增强群众观点，更好地发挥基层党组织联系群众、服务群众的桥梁纽带作用，不断提高城管执法基层党组织密切联系群众的水平。三是认真落实城管执法机关效能建设的长效机制，落实服务型基层党组织的创建措施，督促党员严格执行有关规定和禁令，大兴密切联系群众之风、艰苦奋斗之风，建设服务型基层党组织。
　　5.抓考核，加大创建的督导奖惩力度
　　职业道德约束机制的形成，还需要实施有效的监督。职业道德虽然强调自律，但也不排除来自业内和外界的监督。公民群体的政治参与意识和参与能力决定了社会制约力的强弱，随着公民自身的政治美德的充分发展和普遍提升，社会的监督和公共道德的支撑会驱使城市管理执法人员权力保持持久、有效和正当的行使。建立完整合理的城市管理执法人员执法责任制度和监督制度，要通过各种形式和手段，广泛收集监督意见，通过外部和内部监督相结合，法律监督和工作监督相结合，在坚持民主原则、经常性和普遍性原则、公正公开原则、及时有效原则的基础上，对投诉反映存在的问题予以严肃查处，彻底改变城市管理执法人员在行使行政自由裁量权时存在的违法违纪现象。社会监督是城市管理执法人员权力正确行使的有效保障，社会力量对城市管理执法人员的监督主要体现在公众监督和舆论监督两大方面。
　　社会公众的监督包括个人与民众监督组织等对城市管理执法人员行为的监督。公民要加强自身权力意识，可以通过申诉、控告和举报等手段来检举和监督城市管理执法人员的权力的正常行使。舆论监督是指社会成员通过行使法律赋予他们的言论自由和新闻出版自由的权利来揭发和抨击城市管理执法人员滥用权力的丑闻，进而达到预防和控制城市管理执法人员腐败行为发生的目的。要发挥新闻媒体的自身优势，对城市管理执法人员权力进行监督和约束。在对城市管理执法人员进行职业道德教育和培养的同时，也要依靠有关制度，加强管理和监督。社会团体、新闻舆论及政治党派乃至民众都可以发挥监督和制约作用，严格执行城市管理执法人员执法过错责任追究制度，把职业道德建设与作风建设结合起来，保障城市管理执法人员行政自由裁量权的规范合理行使，正确地履行好国家宪法和法律赋予的法定职责。在城管执法中要始终坚持把实现好、维护好、发展好广大城市群众根本利益作为城市执法管理工作的出发点和落脚点，采取多种措施，强化监督检查，推进工作落实。对服务型基层党组织创建工作组织考核表彰，积极创建服务型基层党建工作示范点。
　　一是结合“服务型党支部”建设和“讲服务、重风气、作标兵”活动，在全全系统内部开展领导班子好、党员队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好的“五个好”先进党组织，积极宣传党员干部带头学习提高、带头服务群众的优秀事迹，加大表彰力度，在系统内形成创建服务型基层党组织的争先创优的良好氛围。严格考核，加大督导力度，对服务型基层党组织建设细化任务分工，严格落实考核，切实增强创建服务型党组织的责任心。
　　二是坚持典型案件通报制度。通过通报典型案件，用身边的事教育身边的人。坚持警示教育制度，加强对典型案件的剖析研究，针对暴露出来的问题，举一反三，吸取教训，堵塞漏洞，做到查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度。通过狠抓惩防体系向基层延伸，民主决策、民主管理和民主监督逐步走上制度化、规范化轨道，干部作风明显转变，市民对城市管理党组织和党员干部的信任感明显增强，促进了城市经济发展和社会稳定。
　　四、数字化城管执法基层党组织的创建
　　所谓数字化的基层党组织，就是要充分运用现代科技，用先进的通讯技术和数码技术来武装基层党组织，在数字化传媒的辅助下，提高城市基层执法的实效性。
　　（一）数字化基层党组织创建的意义
　　当今社会，经济社会发展信息化趋势越来越明显，电子商务、网络购物、地理信息等新型网络服务正方兴未艾，在社会经济生活中发挥着重要的作用。党的十七大报告指出：“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。”信息化被提到与工业化、城镇化、市场化、国际化同等重要甚至更为重要的位置，这充分表明xxxx对信息化工作的高度重视。城市管理也逐步向数字化、信息化方向发展，加快城市管理基层党组织网络建设、畅通信息渠道成为当前和今后一个时期城市管理工作的重要内容之一。2011年城市管理基层党组织工作报告中涉及网络的表述就多达8处，可以看出城市管理基层党组织对互联网产业发展的坚决支持和坚定决心，以及用好管好发展好互联网的迫切要求和必胜信心。应从以下两个方面做好城市管理基层党组织网络建设工作。
　　城市管理基层党组织信息化建设是经济社会发展的迫切要求，是一个战略问题。建设好城市管理基层党组织网站是城市管理基层党组织信息化的先导，将为我国经济社会实现跨越式发展提供契机和重要支撑，必须引起足够的重视。
　　首先建设城市管理基层党组织网络是与国际化接轨、实现国际经济一体化的必然途径。畅通的网络可以收集准确、及时的经济情报和市场信息，是拓宽经济视野、发展信息化招商和信息化商贸的重要保障。我国经济社会不断快速发展的形势迫切要求建设通畅、高效的城市管理基层党组织网络。
　　其次，建设城市管理基层党组织网络还具有鲜明的政治意义。随着计算机和网络的广泛普及，在现代信息技术的冲击下，传统媒体的统治地位正被撼动，逐渐形成了以互联网为重要载体的新的传媒格局。网络正以快速、便捷的传播优势被公众所接受，已经成为一种新的宣传工具，网络信息已经成为现代信息传播的重要源头之一，受到城市管理基层党组织和人民群众的重视。例如以“仇和模式”、“医改之争”闻名的江苏宿迁，80多名副处级以上干部都开设博客积极同人民群众对话、沟通，极大地推动了干群关系的良性发展。网络传播信息速度快、范围广，许多新近发生的事件评价和群众的各种呼声都会选择通过网络发布，因此建设畅通高效的城市管理基层党组织网络是城市管理基层党组织宣传阵地的战略转移，对于城市管理基层党组织公信力和网络安全都具有重要的意义。
　　当前我国城市管理基层党组织网络建设不专业，没有明确的社会分工和鲜明的主导思想，仅有的城市管理基层党组织网站功能杂乱、各版块互相交叉且内容庞杂，网络信息更新速度慢，跟不上信息化发展的脚步，受众和管理人员都需要花费大量的时间去筛选、浏览散乱的信息，管理混乱，信息的使用效率非常低，导致现有网站的功能难以发挥，公信力低、点击率少，城市管理基层党组织所做的工作得不到有效展示，公共服务职能得不到较好地发挥。
　　因此，应该进一步增强城市管理基层党组织网络建设的责任性和紧迫性，加大对城市管理基层党组织网络建设重要意义的宣传，现代媒体环境下的新发展、新进步，是借助于计算机网络和网站平台发布新信息、实现新互动的有效形式。数字化的网站在信息传播上具有超强的优势，一是传播范围的无限扩大。数字化信息平台是“信息高速路”上的一个传播站点，大量的文字、图像、声音、影像等信息资料可以在网络覆盖的范围内超大范围地传播，而且还可以发挥存储、检索功能，可以随心所欲地随时随地阅读、下载，提高了报刊媒体的信息传播功能，使全社会形成高度重视网络建设的良好氛围，城市管理基层党组织发挥牵头抓总的作用，积极推进城市管理基层党组织网络建设的有序进行。
　　（二） 要把握好城市管理基层党组织网络建设的两个原则
　　建设城市管理基层党组织网络是利用信息和网络通信技术，加强城市管理基层党组织的管理，实现政务公开、提高效率、科学决策、改进和完善服务职能的重要手段，是一项系统工程。在推进城市管理基层党组织网络建设的进程中要把握好以下几个原则：
　　1.标准化原则
　　建设城市管理基层党组织网络要坚持统一的建设尺度，打造统一、高效的政务系统。网络建设所采用的设备和软件要全部符合国际、国内相关标准，要符合信息产业部的入网标准。特别是对于电子政务有特别要求的设备、软件和技术，要严格把关，要充分考虑技术接口的规范性，务必达到政务专网建设的标准，网络设备必须能支持TCP/IP、IPX等网络协议，方便实现与市政务专网设备间的路由信息的交换，保证政务网的正常运转，建设高标准、高质量的城市管理基层党组织网络。
　　2.安全性原则
　　城市管理基层党组织网络是城市管理基层党组织形象的窗口、政务公开的阵地，要增强城市管理基层党组织网络的安全意识，在建设中要注意坚持安全性原则。要从结构、设计方案、设备选型、应用系统、厂商的技术服务与维护响应能力，备件供应能力等各方面进行全盘考虑，把网络和信息安全作为一个安全体系来设计，保障城市管理基层党组织网络系统中的人、设备、设施、软件、数据以及各种供给品等要素避免各种偶然的或人为的破坏或攻击，使它们发挥正常，采用内外网物理隔离、防病毒等安全措施，有效防止信息泄密、病毒入侵，抵制非法入侵，保障系统能安全可靠地工作。另外，还要做好网络故障的“未雨绸缪”，建立故障应急机制，使系统故障发生的可能性尽可能小，影响时间尽可能短，对各种可能出现的紧急情况有稳妥的补救方案和对策。
　　建设城市管理基层党组织网络，促进以电子政务为核心的城市管理基层党组织信息化发展，是推动我国国民经济信息化的关键、实现经济社会快速发展的重要保障。城市管理基层党组织网络建设是一场深刻的技术革命也是是一项系统工程，需要全社会的共同努力，城市管理基层党组织应该发挥重要职能作用，将信息化建设与城市管理基层党组织职能转变相结合，提高办事效率和管理水平。
　　四、结论
　　创建城管执法创新型基层党组织和服务型基层党组织，是十二五新形势下加强党的自身建设、不断提高执政水平的时代要求，对于发挥基层党组织的引领和战斗堡垒作用，充分发挥党的凝聚力和战斗力，提高党对城管执法的领导水平都具有积极的意义。本文以十二五背景下城管执法党的基层组织建设为研究对象，主要从创新型党组织、服务型党组织和数字型党组织的创建方面论述了城管执法基层党组织的建设策略。构建创新型基层党组织要从组织领导、发展党员、党的建设上不断创新工作思路、探索新的工作方法。创建服务型基层党组织一要抓“龙头”，建设一支服务型党政班子；二要抓队伍，建设和培养一批精诚服务的机关干部队伍；三要抓品牌，扎实开展服务型基层党建工作；四要抓作风，深化机关作风和效能建设；五要抓考核，加大创建的督导奖惩力度。全系统上下要统一思想，切实提高对创建“两型”基层党组织重要性的认识，坚持网络建设的标准化和安全性原则，积极促进政务公开和廉政建设，加大城市执法基层党组织的数字化建设力度，从实用性和安全性上推进基层党组织的数字化进程，让城市管理基层党组织网络在经济建设和社会发展中发挥更大的作用。以饱满的热情和昂扬的斗志，做好系统基层党建工作，开启“十二五”的辉煌之门。
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