发布文号: 中发［1998］15号
今年入汛以来，我国长江发生了继1954年后的又一次全流域性大洪水，嫩江、松花江也发生了超历史纪录的特大洪水。党中央、国务院直接领导了这场抗洪抢险斗争。江泽民同志在抗洪抢险的每个关键时刻都作出重要指示，并亲临第一线进行总动员，极大地鼓舞了抗洪前线广大军民的斗志。在长达两个多月的抗洪抢险斗争中，广大军民团结奋战，顽强拼搏，特别是人民解放军发挥了不可替代的重要作用，抗御了一次又一次的洪水袭击，保住了大江大河大湖干堤的安全，保住了重要城市的安全，保住了重要铁路干线的安全，保护了人民生命的安全，取得了抗洪抢险斗争的全面胜利，创造了在特大洪水情况下将受灾损失减少到最低限度的历史奇迹。
今年我国遭受罕见洪水灾害，主要原因是气候异常，降雨集中，同时也与生态环境遭受破坏有很大关系。江泽民同志极为重视灾后重建和兴修水利工作。他在江西9月4日所作的《发扬抗洪精神，重建家园，发展经济》的重要讲话中强调：“搞好水利建设，是关系中华民族生存和发展的长远大计”，“在加强水利建设中，要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。”9月14日，他又就做好灾后重建和加强水利建设作了重要批示。这些重要讲话和批示，从全局和战略的高度，提出了恢复生产、重建家园、防治水患的方针和原则。在调查研究和充分听取意见的基础上，党中央、国务院就灾后重建、整治江湖、兴修水利提出以下意见：
一、实行封山植树、退耕还林，防治水土流失，改善生态环境
我国水患频繁的一个重要原因，是国土生态环境遭到严重破坏。长江流域洞庭湖、鄱阳湖等几大湖泊的泥沙淤积不断增加，泥沙的60％以上来自上中游开垦的坡地，仅四川、重庆每年流入长江的泥沙就达5．33亿吨。陕西每年流入黄河的泥沙达5亿吨以上。云南、贵州、山西、内蒙古、甘肃、宁夏的水土流失也相当严重。不解决长江、黄河流域上中游水土流失问题，不仅水患难以防治，而且也会因泥沙淤积，影响湖泊、水库的调蓄洪能力。森林植被是陆地生物圈的主体，是维持水、土、大气等生态环境的屏障。积极推行封山植树，对过度开垦的土地，有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施。
1．停止长江、黄河流域上中游天然林采伐。从现在起，全面停止长江、黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护。各级党委、政府要采取措施，坚决制止国有和集体单位及个人对天然林的砍伐。同时，妥善安置林业分流转产职工。除利用人工培育的工业原料林和利用枝桠材、间伐材外，停止建设消耗天然林资源的木材加工项目。关闭采伐区域内的木材交易市场。为了解决国内木材的需要，要在适合种植的地区，因地制宜选择速生树种，大力营造速生丰产林基地。同时，要抓好木材节约代用，努力稳定木材市场价格。
2．大力实施营造林工程。重点治理长江、黄河流域生态环境严重恶化的地区。用20年左右的时间，将长江流域三峡库区及嘉陵江流域、川西林区、云南金沙江流域3个重点治理区森林覆盖率由目前的22．1％提高到45％以上；用30年左右的时间，使黄河中游水土流失区、黄土高原风沙区、青海江河源头3个重点治理区森林覆盖率由目前的10．1％提高到27％以上。初步规划，这些治理区的总造林任务为3400万公顷。第一阶段(1998一2010年)造林2431万公顷，其中2000年以前造林205万公顷，1998年计划造林34．4万公顷。第二段(2011一2030年)造林969万公顷。在生态环境脆弱地区，要采取以封山育林为主，结合人工造林、飞播造林、人工补植等方式，建设水土保持林。
3．扩大和恢复草地植被，开展小流域综合治理。草地建设包括川东、鄂西、湘西、云贵高原、江西、青藏高原、内蒙古中西部、甘肃河西走廊及甘南、四川甘孜及阿坝、黄土高原等10个治理区。用10年左右时间建成高标准人工草场、改良草场和围栏退化草场约2000万公顷。其中到2000年改良长江、黄河上中游草场130万公顷。要以草定畜，扭转草场超载过牧的状况。通过增加植被，使这些区域60％的水土流失及荒漠化土地得到治理，从总体上扭转这些区域生态环境恶化的状况，有效控制输入江河的泥沙量。要提高和改善飞播造林种草能力。
4．加大退耕还林和“坡改梯”力度。水土流失的主要原因是毁林开荒，陡坡种植。据不完全统计，长江、黄河流域上中游12个省、自治区、直辖市现有坡耕地约2．8万亩，其中25度以上的坡耕地7000多万亩。从现在起，坚决制止毁林开荒，积极创造条件，逐步实施25度以上坡地的退耕还林；加快25度以下坡地“坡改梯”。以生物措施与工程措施相结合，提高土壤的水分涵养能力，拦蓄泥沙下泄。在退耕还林过程中，要注意解决好退耕农民的口粮、烧柴问题，并因地制宜，采取以工代赈、贴息贷款，发展经济林和其他经济作物，以增加农民收入。在加大“坡改梯”力度的同时，要应用农业科学技术，发展旱作农业，努力提高生产水平，以弥补耕地减少的损失。
5．种植薪炭林，大力推广节柴灶。长江、黄河流域上中游地区薪柴消费约占毁林的30％。要有计划地种植速生薪炭林，大力推广节柴灶、沼气、秸秆气化等，鼓励有条件的地方烧煤炭，采取多种方式减少薪柴消耗，使土地植被得到保护。
6．依法开展森林植被保护工作，强化生态环境管理。认真贯彻落实新颁布的《中华人民共和国森林法》和国务院的有关规定，加大执法力度。要依法管理和推进退耕还林工作。国家林业局要尽快拟制《重点地区天然林资源保护工程实施方案》和《天然林保护条例》，报国务院审定。
对长江、黄河流域上中游地区封山植树、退耕还林、“坡改梯”工程，主要靠当地党委、政府和广大群众投工投劳，采取包种包活、荒山承包等多种激励机制和政策措施来解决。所需资金要多渠道筹措，中央财政予以适当支持。重点国有林区天然林保护和人员转产资金，由中央和地方共同解决。其余的天然林保护和人员转产资金，原则上由地方负责解决。
二、坚持“蓄泄兼筹、以泄为主”的防洪方针，建设好干支流控制工程，有计划、有步骤地平垸行洪、退田还湖
据初步统计，今年长江中下游共溃决堤垸2000多个，其中千亩以上堤垸479个，淹没耕地283万亩，除湖北孟溪垸、湖南安造垸是规划中应确保的堤垸外，其他所破堤垸都是规划中的行蓄洪垸和一般堤垸。破垸受灾人口253万。为了提高行蓄洪能力，对已溃决的圩垸，要根据条件和可能，结合灾后重建，进行平垸行洪、退田还湖。
1．分类规划平垸行洪、退田还湖。凡被洪水冲破的江河干堤外滩地民垸以及湖区内的民垸、行洪垸，原则上不修复，实行退田还湖。湖区内、江河干流上影响行洪的民垸，要放弃和清除。其中一部分退人不退耕，洪水退后还可耕种。规划中的重点垸、确保垸，重点铁路干线通过的民垸，干堤内因破堤成灾的圩垸，可以修复。需要恢复的圩垸，必须科学规划，制定安全建设方案，并经审查批准，才可修复。受灾严重的湖南、湖北、江西等省，要按以上原则及长江流域分蓄洪规划，在充分论证的基础上，确定需要修复和放弃的圩垸及移民安置的数量。对需平垸行洪的圩垸，要有计划地分步实施。
2．加强分蓄洪区安全设施建设。为确保武汉等重要城市、荆江大堤及长江干支流的堤防和湖区重点垸堤的安全，在长江中下游仍要设若干个分蓄洪区。原来规划确定的分蓄洪区，有些由于人口稠密，分蓄洪区安全建设工程不足，实际已无法主动分蓄洪。今后要根据实际需要和可能，并将包括三峡等枢纽工程建成后形成的蓄洪能力考虑在内，调整长江流域分蓄洪规划。分蓄洪区要加强道路、通信设施、安全区等建设，在就近高地或重点垸内建设相对集中的行政村和小城镇。有关部门要抓紧研究制定农民因分蓄洪遭受损失的补偿办法，建立保险机制。黄河、淮河、海河的分蓄洪规划和分蓄洪区建设也要统筹考虑。
3．抓好干支流控制工程的规划和建设。近50年来建设的水利工程体系，特别是近年来建设的葛洲坝和隔河岩等水利枢纽，在洪峰到来时拦蓄了大量洪水，减轻了下游堤防压力，取得了明显的防洪减灾效益。要继续抓紧长江上中游干支流控制工程建设，增强对洪水的错峰调蓄能力。在建的长江三峡、黄河小浪底等大型水利枢纽工程要抓紧建设，尽快发挥工程效益。同时，要进一步做好主要来水干支流控制工程的规划，逐步组织实施，并搞好病险水库的除险加固。这些工作，要作为一项系统工程，认真抓好。工程建设要保证质量，决不能有丝毫马虎。
4．分类处理被洪水冲毁的工业企业。水毁企业原则上不能原样恢复。属于行洪区内阻洪、碍洪企业，要关停或搬迁；产品无销路或者严重污染环境、技术落后的企业，灾后不要再重建；产品有市场、有效益的企业，可以恢复，有的可迁入新建的城镇，有的可并入其他企业。受灾企业恢复重建所需材料和设备，原则上要立足于国内采购。
三、统一规划，合理布局，搞好以工代赈、移民建镇
江西省鄱阳湖区和长江滩涂有大小圩堤4000余座，耕地面积2000万亩，人口2317万。湖南省洞庭湖区有大小堤垸227个，耕地面积1000万亩，人口1008万。湖北省长江堤外沿线民垸140个，耕地面积184万亩，人口106万。灾后重建要与平垸行洪、退田还湖的规划相适应，采取以工代赈办法，有计划地建设小城镇。
1．移民建镇实行统一规划、统一设计。这次被洪水冲毁的江河干堤外、湖区内、行蓄洪区、低洼地带的村庄，要通过论证，统筹规划，不再就地重建。要有计划、有步骤地采取各种不同的方式，或就近迁移，或易地重建，以恢复这些地方的行蓄洪作用。新建小城镇的人口规模一般控制在1至5万人。城镇布局要有利于发展生产、方便生活。通过招标评审等形式，选择一些经济适用、适合当地生产生活需要的民居户型结构设计。同时，结合移民建镇，清理宅基地，搞好土地整理，尽可能增加一些耕地。各地要发扬自力更生精神，重建家园，中央财政适当补助建房材料费。
2．小城镇建设首先要解决好灾民过冬用房。实行移民建镇，要统筹规划，分步实施。当前首先要解决好灾民的过冬住房，尽可能不建过渡房。在城镇和房屋建设上，要因地制宜，充分利用当地的建筑材料，有条件的要积极采用新型建筑材料，以尽快解决灾民的安居问题。
3．妥善安排移民生计，扩大就业门路。为了解决迁出农业人口的生计问题，有些退出的行蓄洪垸可以“退人不退耕”，“小水收，大水丢”。退人不退耕的行蓄洪区，要限定堤顶高程，并改变现行耕作方式，搞现代农业、高效农业，科学种田。多余的劳动力可从事养殖业、手工业和第三产业。要组织行蓄洪区农民以工代赈，参加小城镇建设，稳定灾民的生活，促进当地经济发展；经过培训，组建农民专业堤防建设工程队，长期从事水利工程建设和维护工作；有组织地将行蓄洪区的农民异地转移到农业劳动力相对不足的地方，从事农业生产和开发。首先要在本省内部消化安置移民。
四、抓紧加固干堤，建设高标准堤防，清淤除障、疏浚河湖
从今年严重的洪涝灾害来看，加固堤坝、整治河道是提高防洪能力的重要措施。要统筹考虑堤防建设与河湖清淤，提高工程效益，确保工程质量。
1．建设好长江、黄河等大江大河的一类堤防工程。按高标准加固干堤是百年大计。堤防要能防御建国以来发生的最大洪水。重点地段的堤防要达到能防御百年一遇洪水的标准，堤顶要设置防汛公路、照明设备和通讯设施等。初步规划急需加固的一类堤防：长江干流2633公里，黄河干流1496公里，松花江、嫩江干流244公里。其他大江大河也要加强一类堤防的建设。堤防加固力争在2至3年内完成。今明两年主要安排长江流域的荆江大堤、同马大堤、无为大堤、九江大堤、黄广大堤、洪湖监利大堤、岳阳长江干堤和重点崩岸整治，以及松花江、嫩江等流域的重点堤防。其中险工险段要在今冬明春完成。
2．搞好重要支流和湖泊的二类堤防建设。长江流域二类堤防需加固1009公里，黄河流域需加固763公里，松花江、嫩江流域需加固3160公里。其他江河流域也要根据轻重缓急，确定建设任务。长江、黄河等流域支流堤防建设应以地方为主。各项工程力争2年内完成。
3．保证工程建设质量。堤防建设要吸取以往大堤溃决的教训，做好堤基地层的钻探勘测工作。砂基要打防渗墙，施工要采用先进的方法、器材，推广应用复合土工布，推行工程监理制，确保工程质量。对干堤建设要区分不同情况，提出设计标准和质量要求。
4．搞好江河、湖泊清淤疏浚。初步估算，长江流域40年来累计淤积泥沙50亿立方米，其中洞庭湖43亿立方米，鄱阳湖4亿立方米，长江中下游河道3亿立方米。黄河下游累计淤积泥沙80多亿立方米。清淤疏浚是恢复和提高大江大河大湖行洪能力行之有效的工程措施。为此，要对重点河道和湖区，进行大规模的清淤疏浚工程，所挖泥沙用于江河湖泊干堤加固。具体安排是：
(1)长江流域重点清淤清淤疏浚工程。洞庭湖区：安排湖南省洞庭湖区、湖北省“三口”洪道堤防、岳阳市江堤、长沙市江堤等填塘淤背工程，南洞庭、藕池河洪道疏浚工程，西洞庭湖区澧水洪道清淤工程。荆江附近区：安排荆江大堤、松滋江堤、洪湖江堤填塘淤背工程。武汉、鄱阳湖附近区安排武汉市堤、黄石市堤、黄广大堤、九江江堤、南昌市堤、赣抚大堤、鄱阳湖区重点垸堤等填塘淤背工程，鄱阳湖五河尾闾河道疏浚工程。长江下游地区：安排同马大堤、无为大堤、安庆市堤、芜湖市堤、南京市堤等填塘淤背工程，巢湖裕溪河河道疏浚工程。
(2)黄河下游重点清淤疏浚工程。根据河南、山东河段的泥沙淤积量和河势变化情况，采取多种形式对影响行洪的河段逐步进行清淤疏浚。由于黄河上中游水土流失，近期难以完全得到控制，应当清淤不止。
(3)其他流域重点清淤疏浚工程。主要安排松花江、辽河流域、海河流域主要河道及河口清淤。
以上各流域的总清淤量约6亿立方米，力争3年内完成。为此，必须组建行业或地方的大规模专业清淤疏浚队伍，并充分发挥现有的能力。通过招标组织有条件的企业生产挖泥船，明年争取新装备40艘，以后逐年增加，力争到2000年新增100艘以上。
5．搞好地质灾害的防治。长江、黄河流域上中游是地质灾害多发区，崩塌、滑坡、泥石流等造成了人民生命财产巨大损失。要搞好地质环境的评价，制定地质灾害防治规划，在治理江河的同时，实施防治地质灾害的工程和措施。
完成上述任务，需要多渠道筹集资金：(1)募集捐赠的资金，一部分用于当前灾民生活救济，一部分用于建房。(2)中央财政安排一定资金。(3)调整投资结构，坚决压缩一般工业项目，增加地方对水利建设的投入。(4)明后两年发行一定数量特种国债用于水利建设。(5)争取国际金融组织的长期优惠贷款。(6)通过以工代赈，组织灾民投工投劳，参加修复水毁工程和兴建水利工程。(7)发展农村住房信贷，扶持农民建房。
今年所需中央投资，已在财政债券和预算内资金中安排约200亿元，各地要抓紧落实配套资金。
五、抓好当前灾后重建和长远规划的衔接，安排好灾民的生活
当前，各受灾地区要进一步贯彻落实江泽民同志关于灾后恢复生产、重建家园和加快水利建设的指示，认真解决灾后的群众生活问题，特别是越冬住房。同时要按照标本兼治、综合治理的原则，把目前灾后重建同整治江湖长远目标结合起来，把恢复生产同结构调整结合起来，对山、水、田、林、路进行统筹规划，作出分期实施的安排。当前救灾工作，要按国务院有关部门同受灾较重的内蒙古、黑龙江、吉林、江西、安徽、湖北、湖南、重庆、四川等地区商定的方案，抓紧实施。
1．抢建过冬用房。9省、区、市因灾倒塌房屋600多万间，涉及到100多万户。鉴于这些地区灾情较重和地方财政困难的情况，由中央财政和社会捐助款补助一部分建房材料费。灾区越冬所需的棉衣、棉被主要通过社会捐助解决。
2．抓紧恢复中小学校和卫生院。为保证中小学生正常学习和开展医疗、防疫工作的需要，各地要首先把水毁学校和卫生院恢复起来。所需资金中央财政适当予以补助。
3．搞好水毁设施的建设。对水毁的城乡电网、交通通信线路以及监狱等，要结合扩大基础建设，由有关部门会同地方优先安排重建。
灾后重建、整治江湖、兴修水利，要发扬抗洪精神，立足于自力更生、艰苦奋斗。要加强领导、统筹规划、因地制宜、突出重点、分步实施。所有建设项目，都必须广泛吸取各方面特别是专家和工程技术人员的意见，按照自然规律和经济规律办事，充分论证，慎重决策。要运用先进技术，强调综合效益，坚持质量第一，着眼长治久安。要继续调整投资结构，集中必要资金，增加灾后重建和水利工程建设投入。在抓紧贯彻落实本意见提出的各项任务的同时，要结合第十个五年计划的制定，进一步提出改善生态环境，防治水旱灾害的规划方案，把灾后重建工作与长远规划衔接起来。国家发展计划委员会要会同各地区、各部门，通力协作，加倍努力，进一步调动各方面力量，尽快把各项任务落到实处。
