发布文号: 市政办发[2006]14号
《西安市土地利用总体规划领导小组关于开展土地利用总体规划修编前期工作的实施意见》已经市政府同意,现转发给你们,请认真贯彻落实。
二○○六年一月二十六日
西安市土地利用总体规划领导小组关于开展土地利用总体规划修编前期工作的实施意见
为认真贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）和《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）精神,市土地利用总体规划领导小组决定在全市开展土地利用总体规划修编前期准备工作，现将有关事项通知如下：
一、统一思想，充分认识做好规划修编前期工作的重要意义
土地利用总体规划（以下简称规划）是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。
随着西部大开发的深入发展，我市工业化、城镇化速度加快，土地供需矛盾日趋尖锐，开展土地利用总体规划修编前期准备工作，对全面总结上轮规划编制和管理的经验，协调我市社会经济全面、协调、可持续发展，正确处理建设用地与保护耕地的关系，推进土地的节约、集约利用具有重要意义。必须把土地利用总体规划修编前期准备工作作为当前一项重要工作，切实做好规划实施评价、基础调查、资料收集、课题研究，以及土地利用重大问题和政策建议的论证工作，找出存在的突出问题，提出解决问题的对策和建议，科学预测今后15年各业用地的需求和用地安排，为全面开展规划修编工作打下坚实的基础。
二、突出重点，深入开展规划实施评价和相关课题研究
从节约和集约用地、严格保护耕地的根本指导方针和实现"五个统筹"的要求出发，围绕落实规划编制的基本原则和目标，深入开展规划实施评价和相关课题研究，解决好规划修编中土地合理利用的重大问题。
（一）以"四查清、四对照"为主线，扎实做好现行土地规划实施评价工作。
一是对照、查清新增建设用地总量。要以土地利用变更调查或更新调查为基础，将1997-2004年城镇（含各类开发区、农村居民点、独立工矿、交通、水利等）各类建设用地数量、结构、分布、占用耕地情况与土地利用总体规划和年度计划确定的相关指标进行对比，检查分析建设用地总规模和各类用地规模是否存在突破规划、超计划用地问题；与当地国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值（或二、三产业产值）、固定资产投资规模、人口总规模、人口城镇化水平等发展目标进行对比，检查分析建设用地总量及各类用地规模扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内。通过全面对照分析，查清规划实施以来以上各类建设用地的新增数量、分布及来源情况，并对存在问题特别是建设用地中不合理扩展的部分要逐项说明原因。
二是对照、查清闲置土地和低效用地数量。要在各类开发区（园区）清理、城镇存量建设用地调查等基础上，与土地利用总体规划提出的节约集约用地的目标进行对比，查清行政辖区内各类建设用地中闲置、空闲、批而未供的土地和低效用地的数量、构成、分布等情况，评价建设用地集约利用的总体水平和各类建设用地的节约、集约利用程度，检查分析是否存在浪费、粗放利用土地的现象，从产业结构、经济增长方式和土地利用方式以及征地、供地管理等方面，深入分析存在的问题及其原因。
三是对照、查清耕地和基本农田保有量。要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，查清行政辖区内1997-2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保护措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
四是对照、查清违法用地数量及处理情况。要在土地市场治理整顿、土地执法检查等基础上，与违法用地的有关处理要求进行对比，查清行政辖区内违法批地、用地，主要是违反土地利用总体规划和年度计划批地、用地的数量及其处理情况，并检查分析违法用地是否按规定进行了处理，超占土地的复耕是否落实，安置补偿、占补平衡、上缴新增建设用地土地有偿使用费等措施是否到位，是否存在通过修改土地利用现状数据、未取得计划指标就补办手续等行为。对存在问题的，要查明原因，并提出整改意见。
在搞好"四查清、四对照"的基础上，对本级现行规划实施情况进行综合评价，内容包括规划目标和任务实现的程度及分析、规划实施措施落实情况及分析、规划实施的主要评价及结论、规划修编和管理的对策及建议。规划实施评价要形成文字报告材料。
（二）深入开展相关课题研究，有针对性地提出政策措施建议。
一是研究如何加强耕地和基本农田保护问题。按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。重点是：分析耕地和基本农田变化情况及其原因，提出分类、分区域处理意见；在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施；合理确定生态退耕、农业结构调整的规划标准，提出生态退耕和耕地保有量的规划目标建议；围绕增加有效耕地面积，提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的措施。
二是研究如何优化城乡用地结构和统筹区域土地利用问题。按照统筹安排城乡用地的原则，围绕严格控制城乡建设用地规模和优化结构、布局的目标，研究提出规划修编时调控城乡建设用地的目标及政策建议。重点是：按照工业化、城镇化发展方向和进程，分析经济社会发展条件和资源环境容量，预测城乡建设用地总规模和不同类型、层次的城、镇、村建设用地规模；研究提出优化城乡用地结构的措施；按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施。同时，按照统筹安排各类、各区域用地的原则，围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，与区域经济、产业和人口发展战略相适应，研究提出分类指导的规划调控指标、目标及政策建议。重点是：提出落实国家重大区域发展战略的土地利用调控指标和措施；分析行政区域内不同区域的现有开发密度、功能定位和发展方向，提出分区的土地利用调控指标及管制措施；分析区域基础设施合理的发展规模、布局和用地规模，提出防止重复建设的规划调控目标及措施。
三、采取措施，确保规划修编前期工作依法有序推进
规划修编前期工作是贯彻落实科学发展观，加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用的一项重要举措。做好土地规划修编前期工作是规划修编的重要保障，要采取切实有效措施，精心组织安排，依法有序推进各项工作。
（一）健全机构。各区县及开发区要成立土地利用总体规划修编领导小组，组建相应工作机构，为开展规划修编提供组织保障。
（二）工作方式。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编前期各项工作，切实提高规划决策水平。尤其要注重发挥专家和政府各部门的作用。采取多种方式和渠道，扩大公众参与，广泛征求意见，增加透明度。
（三）任务分工。规划修编前期工作，原则上以具有土地规划编制职能的各区县为主开展，各开发区按照区域管辖原则，积极协助所在区县开展工作，新城、莲湖、碑林3区只开展"四查清、四对照"相应的工作内容。
（四）经费保障。各区县规划修编前期工作经费，由各区县财政安排。
（五）完成时限。各区县接到此文件即日起，立即开展工作，于2006年3月31日以前完成，并将文字报告成果报市土地利用总体规划修编领导小组办公室（市国土资源局）。
（六）文字成果及格式要求。文字成果：
（1）《土地利用总体规划实施评价报告》；
（2）《加强耕地和基本农田保护研究报告》；
（3）《优化城乡用地结构和统筹区域土地利用问题研究报告》。格式要求：标题为二号公文小标宋字体，正文采用A4幅面，三号仿宋字体。同时附具电子文档。
附件：
1．1997-2004年新增建设用地总量核查表（略）
2．存量建设用地核查表（略）
3．低效用地核查表（略）
4．低效用地评价指标表（略）
5．耕地核查表（略）
6．基本农田核查表（略）
7．土地利用计划执行情况以及违法用地核查表（略）
二○○六年一月二十四日
