发布文号: 陕政发[2006]28号
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
加强应急管理工作，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我省政治、经济、社会、文化事业建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。我省应急管理工作虽然开局良好，但基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《陕西省突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体应急预案》)，全面加强应急管理工作，根据《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发(2006)24号)，结合我省实际，特提出以下意见：
一、指导思想和工作目标 (一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
(二)工作目标。在“十一五”期间，建成覆盖全省各地、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、警民结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设 (三)编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《陕西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，按照“统筹规划、合理布局，整合资源、突出重点，先进适用、标准规范，分级负责、分步实施，政府主导，社会参与”的建设原则，编制并尽快组织实施《陕西省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地、各部门要在《陕西省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。要与城乡建设等有关专项规划相互衔接，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。建立健全规划实施情况监督机制。
(四)促进应急管理法制建设。做好即将出台的《国家突发事件应对法》的贯彻实施工作，研究制订我省配套法规和政策措施。省政府各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关地方性法规草案的起草和政府规章的制订、以及有关标准的修订工作。各地区要结合实际依法制订并完善应急管理的相关规章。
(五)加强应急预案体系建设和管理。各地、各部门要根据《总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。社区、乡村、学校、企业等基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序，增强预案的科学性、针对性、实用性。构建覆盖全省各地、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。驻地单位要制订、完善应急预案，并按照属地管理的原则向当地政府报备。要加强对预案的动态管理，适时进行修订和完善。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。
(六)加强应急管理体制和机制建设。省政府是全省应急管理工作的最高行政领导机关，省政府各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。
三、做好各类突发公共事件的防范工作 (七)开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各设区市、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，加强对普查数据的统计和分析，形成数据库，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态监控和管理，加强地市、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，易造成人员伤亡、易造成环境污染的高危行业，不满足安全生产要求、不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取限期整改、停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要掌握处置突发事件的主动权，加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告、跟踪调查和快速处置工作。社区、乡村、学校、企业等基层单位要定期组织开展对风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
(八)促进各行业和领域安全防范措施的落实。各市、县、区人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，落实监管责任，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法处罚处置。要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把风险隐患整改措施的落实情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的首要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，安全责任落实到人，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
(九)积极开展应急管理培训。各设区市、省级各有关部门要按照要求统一制订应急管理培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作。积极开展对全省各级政府和有关部门领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入省行政学院培训内容。加强各单位从业人员应急安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。全省各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导，以及对培训资质的管理。
四、加强应对突发公共事件的能力建设 (十)推进我省应急平台体系建设。要统筹规划，逐步建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的省级应急平台。规范技术标准和要求，加快我省应急平台体系建设，完善有关专业应急平台功能，推进各设区市人民政府综合应急平台建设，逐步形成连接省、市、县(市、区)和各专业应急指挥机构、纵横联系、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络和各专项业务网络，统一技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级高效处置的工作机制。
(十一)提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专(兼)职的工作人员或机构，逐步加大基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间有效预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要把应急管理纳入日常工作，针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到应急知识家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，大力普及应急知识和基本常识，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是矿山、建筑施工和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有应急预案、有自查制度、有预警体系、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。各市、县、区人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，层层落实责任，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
(十二)加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、我省灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的综合应急救援体系。有重点地加强综合性和专业性应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。
(十三)加强对各类应急资源的管理。建立省、市、县(市、区)和基层单位应急资源储备制度，尽快完成对现有各类应急资源普查和有效整合，在此基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强各部门间的协调，避免重复储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立省和设区市重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设我省重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强设区市应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
(十四)建立健全突发公共事件的信息报告和发布制度。特别重大、重大、较大突发公共事件发生后，事发地市级人民政府、省级有关部门要按规定及时、准确地向省政府报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报的行为要依法追究责任。在加强全省各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员、与主流媒体建立信息沟通机制等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设全省各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统。建立完善统一的预警信息通报制度、政府信息发布制度和新闻发言人制度。要加强信息发布和舆论引导工作，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向，避免因信息发布不及时，舆论引导不得力导致处置工作的被动。加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息发布工作，利用各种媒体和手段，及时发布相关信息。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，自觉维护改革发展稳定的大局。
(十五)全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，根据相关预案，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报送信息。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量及时开展救援工作，采取必要措施，控制事态发展，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好为受影响群众提供基本生活保障和对事故现场环境影响的评估工作。应急处置结束后，要及时组织恢复受影响地区正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施的原则。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。全省各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，监督制订整改措施并督促落实。加强事后评估，完善各项措施。
(十六)加强评估和统计分析工作。建立统一的突发公共事件的评估制度，研究客观、科学、规范的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估，总结经验教训，分析原因，并向上一级人民政府及主管部门报告。各设区市、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，按照总体预案及各专项预案、部门预案的分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
五、制定和完善全面加强应急管理的政策措施 (十七)加大对应急管理的资金投入力度。省、市、县各级财政部门要根据《总体应急预案》的规定，按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。建立完善财政专项转移支付制度，支持贫困地区的应急管理工作。建立政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。通过提取安全费用、风险抵押金和整合资源等手段，建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法；研究建立保险、社会捐助等方面投入支持应急管理工作的机制，充分发挥社会资金在恢复重建等方面的作用。
(十八)重视利用科技手段提高应对突发事件的能力。在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。发挥我省科技和装备制造业优势，积极开展公共安全技术和产品方面的研发。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业。对列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上予以支持。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。
六、加强领导和协调配合，努力形成全民参与的合力 (十九)进一步加强对应急管理工作的领导。全省各级政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，重点抓好市、县(市、区)两级领导干部责任的落实。要建立和完善应对突发公共事件联席会议制度，理顺关系，明确职责，加强部门之间、条块之间的协调、衔接与配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要自觉增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立健全并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。
(二十)构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，必须坚持政府主导、社会参与，坚持联防联控、群防群控，积极调动社会各方面的资源。要切实发挥各级工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用。组织志愿者参与、支持应急管理工作。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励和大力宣传取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
(二十一)大力宣传普及公共安全和应急防护知识。要加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力，深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能。教育部门要尽快编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课时，把公共安全教育作为推动素质教育的重要内容来抓。全省各级人事、劳动保障等部门要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。省内各类新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界在应急管理科普宣传方面积极发挥作用。
(二十二)积极开展应急管理工作交流与合作。省内各地区要加强在应急管理领域的相互沟通，积极开展应急救援互助。加强与国家部委、兄弟省市区，以及有关国际组织、国外友好省市在应急管理领域的交流与合作，学习、借鉴灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，不断提高我省应急管理工作水平。
陕西省人民政府
二○○六年七月三十一日
