发布文号: 新政办发[2006]86号
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县(市)人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
为进一步推进我区城乡社会救助工作，切实维护困难群众基本生活权益，现就建立健全城乡社会救助体系提出如下意见：
一、充分认识建立健全城乡社会救助体系的必要性和重要性
近年来，我区相继建立健全了农村五保供养制度、灾害救助制度、城市居民最低生活保障制度，实施了医疗、教育、住房、司法、就业以及流浪乞讨人员救助等一系列专项救助制度，建立和完善了临时救助、社会互助等措施，保障了城乡特殊困难群众的基本生活，在维护新疆社会稳定方面发挥了重要作用。但是随着我区经济与社会管理体制改革的逐步深入，特别是新兴工业化战略的逐步实施，城乡社会救助体系建设面临着新问题、新情况。加快建立健全城乡社会救助体系，解决深化改革中产生的问题和困难群众生活中遇到的困难，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是各级政府的重要职责。各地、各有关部门要从实践“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，统一思想，充分认识新形势下建立健全城乡社会救助体系的必要性和重要性，切实增强责任感和紧迫感，把城乡社会救助体系建设工作列入重要工作议程，纳入部门工作考核目标，作为领导重点督办事项，逐步建立和完善为民解困的长效机制，大力推进我区城乡社会救助体系建设。
二、城乡社会救助体系建设的指导思想、基本原则和总体目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实党的十六大精神和科学发展观，着眼于维护困难群众的基本生存权利、构建和谐新疆，加快建立健全以城乡最低生活保障和农村特困户生活救助、农村五保供养和灾民救助为主体，以专项救助为重点，社会互助为补充，与经济社会发展水平相适应的综合性、多层次覆盖全区的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活。
(二)基本原则
1.政府主导，社会参与。保障困难群众的基本生活是政府的职责。各级政府要进一步明确责任、加强领导、加大投入，确保社会救助工作的顺利开展。要积极动员社会力量参与、支持社会救助体系建设，多层次、多途径逐步解决城乡困难群众的各种困难。
2.城乡统筹，标准有别。统筹城乡经济社会发展，建立体系完整、制度统一、覆盖城乡的社会救助体系。要因地制宜、量力而行，在救助标准上体现地区之间、家庭结构类型、救助对象困难程度的差异，兼顾经济社会发展水平和财政承受能力。
3.资源整合，优化配置。要逐步探索整合各类救助资源的有效方式，形成政府与社会的救助合力，不断提高社会救助资源的配置效益。
4.依法救助，管理规范。要积极完善有关社会救助法规与政策，建立健全与其他社会保障制度相衔接、规范统一的社会救助制度框架。要坚持公正、公开与公平的原则，逐步规范救助的对象、条件、内容、标准与程序等环节，接受社会监督，使社会救助制度化、法制化、规范化。
5.保障生活，促进就业。随着经济社会发展和财政实力的增强，不断提高困难群众的生活保障水平。制定促进救助对象积极就业的扶持政策，建立救助与就业相衔接的良性运行机制。
(三)总体目标
2006年至2007年，初步形成政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的管理体制和以乡镇、街道为平台的工作运行机制，逐步健全各项救助制度，建立以基本生活救助为主体，专项救助为重点，优惠政策、社会互助和慈善救助为补充的城乡社会救助体系基本框架。2008年至2010年建立制度化、规范化的城市最低生活保障、农牧区特困户生活救助(农村低保)、五保供养、灾民救助、优抚对象救助、社会福利救助等生活救助制度和医疗救助、教育救助、住房救助(廉租房等)、司法援助、就业援助等专项救助制度以及社会互助制度，形成比较完善的城乡社会救助体系。
三、进一步完善和健全社会救助制度，建立保障困难群众基本生活的长效机制
(一)进一步完善城市居民最低生活保障制度。各地要进一步规范低保范围和报批程序，加强动态管理下的应保尽保。对低保家庭中的大病、重病、残疾、年老、“三无”、“五保”等丧失劳动能力、无依无靠人员进行分类保障，实施重点救助。建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保的前提下，适时调整城市居民最低生活保障标准，保障标准应当与最低工资、失业保险金等社会保障相关标准有机衔接。积极鼓励有劳动能力的低保对象就业。加强低保资金的发放管理和低保信息化建设。
(二)探索建立农牧区最低生活保障制度。要认真总结农村低保工作的试点经验，在总结经验、扩大试点、稳步推开的基础上，按照“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，在有条件的地区，逐步建立农牧区最低生活保障制度，确保农牧区特困群众的基本生活。
(三)健全和完善农村五保供养制度。各地要切实保障农村五保供养经费，确保供养标准落实到位，供养标准不低于当地人均平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，科学规划，合理布局，积极整合利用社会各方资源，加快农村敬老院基础设施建设步伐，提供设备设施和管理资金并配备必要的工作人员。积极推进集中供养工作，力争用5年时间，逐步形成以县、乡、镇农村敬老院为主，村五保供养点为辅的五保供养服务网络，使全区集中供养率达到50％以上。
(四)进一步健全和完善重大自然灾害紧急救助制度。要不断健全和完善自然灾害应急预案体系；全面加强灾情信息系统建设，提高灾情监测、预警、预报水平，强化部门间灾害管理信息共享机制建设；完善救灾物资储备、运送和发放制度，强化重大自然灾害紧急救助能力，确保24小时内灾民吃、穿、住、医等救助措施到位；将灾后恢复重建纳入项目管理，妥善安排灾民生活。
(五)进一步规范完善优抚救助制度。认真贯彻《军人抚恤优待条例》，适时调整提高重点优抚对象的抚恤补助标准，建立健全抚恤、优待标准自然增长机制。进一步做好重点优抚对象医疗保障工作，建立全区优抚对象医疗保障制度。改善优抚对象的居住条件，做好孤寡在乡老复员军人集中供养工作，优先把符合条件的优抚对象纳入各类救助制度。
(六)进一步完善社会福利救助制度。加强对孤老残幼、流浪乞讨人员的生活救助和社会服务。以社会福利院、精神病院、救助管理中心等福利机构救助为重点，建立和完善社会福利机构“民办公助、公办民营”的激励机制，创造条件改善他们的教育、医疗、娱乐、休养、交通等设施条件，依法保障他们的合法权益。
(七)建立完善城乡医疗救助制度。缓解城乡困难群众的就医问题是完善社会救助制度的重点。认真落实中央有关政策，加强组织领导，加大资金投入，扩大基金渠道，提高医疗救助效果。加强监督管理，规范医疗服务机构行为，促进医疗救助与城镇基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度之间的衔接。
(八)完善各级各类教育救助制度。全面落实对困难家庭中小学“两免一补”政策，切实保障他们接受义务教育的权利。通过建立健全奖学金、助学金、助学贷款制度和减免学费、提供困难补助等措施，帮助家庭困难的非义务教育阶段学生完成学业。各地要充分调动社会各方面的力量，对有在读学生的困难家庭予以帮助。
(九)进一步实施城乡困难群众住房救助制度。建立完善以廉租住房、经济适用住房、住房解危解困工程为主的城镇住房保障制度。完善管理办法及配套政策，多渠道解决困难居民廉租住房的房源，以发放租赁住房补贴为主，实物配租及租金核减为辅的原则，进一步发展和完善廉租住房制度。增加财政投入，多方筹集资金，与抗震安居工程、灾民倒房重建及生态移民等项目建设相结合，加大农村困难群众住房救助力度。对重点优抚对象、困难残疾人、五保户、农牧区特困户等特殊群体优先考虑予以补助。
(十)积极实施法律援助制度。认真贯彻《法律援助条例》、《新疆维吾尔自治区法律援助经费管理暂行办法》和其他有关文件要求，强化政府和部门责任，保证资金支持，对符合法律援助条件的城乡贫弱群体无偿提供法律咨询、代书、代理、辩护等法律服务。建立各级法律援助中心。制定相应的救助措施，鼓励社会力量参与法律援助工作，切实帮助贫困弱势群众解决“打官司”难的问题。
(十一)积极实施就业援助。进一步落实农村富余劳动力转移城镇就业职业介绍补贴办法和有富余劳动力家庭“一家一”就业援助、农村贫困劳动力转移城镇就业职业培训补贴等政策，在乡(镇)或县级劳动就业部门组织的劳务输出中，要优先安排特困群众参加，并减免有关费用。进一步拓宽城镇再就业渠道，对符合规定的失业人员(特别是大龄失业人员)发放《再就业优惠证》，实施再就业扶持政策，对下岗失业人员、刑满释放人员参加再就业培训实行培训补助。加大公益性岗位开发力度，落实各项优惠政策，鼓励街道、社区等各类用人单位优先将有劳动能力的困难群众纳入就业再就业服务范围，实施积极的就业援助，最大限度地解决城乡特殊困难群众的就业难问题。
(十二)充分发挥各级慈善组织的作用，广泛动员和组织社会力量参与开展社会互助和社会服务。落实社会捐赠税收减免优惠政策，健全覆盖全区县(市)、街道和社区的社会捐助接受站点，形成多层次的社会捐助网络，建立有效的社会捐赠机制，广泛开展经常性社会捐助活动，帮助城乡特殊困难群众解决生活难题。认真开展对口帮扶活动，广泛动员和组织机关、学校、部队、企事业单位、民间组织等社会各界积极参与救助工作，帮助城乡特殊困难家庭脱贫致富。重视和发挥民间组织的作用，鼓励和引导民间组织通过兴办社会救助服务实体，为城乡特殊困难群众提供多方面的服务。广泛开展社区志愿服务活动，实行救助工作者与社会工作者相结合，政府部门与社会组织相结合，专业化队伍与志愿者相结合，形成一支素质优良的基层社会救助服务队伍，为社会救助体系提供强大的人力资源支持。大力弘扬中华民族扶危济困、助人为乐、尊老爱幼的传统美德，推广“慈善超市”、“爱心超市”、“扶贫超市”、“爱心捐助家园”，充分调动社会各界参与社会捐助的积极性，营造扶贫济困、团结互助的良好社会氛围。
四、加强领导，加大投入，夯实基础，确保社会救助体系的建立与顺利实施
(一)进一步加强对社会救助工作的领导。各地要把社会救助体系建设纳入当地经济发展计划和“十一五”规划，列入政府的重要议事日程，成立以政府领导为组长，各有关部门负责人为成员的社会救助工作领导小组，统一领导本地区的社会救助体系建设，组织协调社会救助工作。建立各成员单位协调会议制度，定期不定期分析研究有关社会救助工作。民政部门要切实履行对社会救助的综合管理服务职责，加强业务指导，落实各项救助政策。劳动保障、计划、财政、卫生、教育、城建、国土资源、司法、残联、工会、共青团、妇联、慈善等部门和社会团体要各司其职，密切配合，共同做好社会救助工作。
(二)切实保障各级政府对社会救助经费的投入。各地要按照公共财政的要求，进一步调整和优化财政支出结构，根据困难群众的实际需要，保障所需资金，逐步提高社会救助资金在财政支出中的比重，新增财政收入应优先保证社会救助的需要。自治区财政逐步加大对贫困地区社会救助的转移支付力度。要探索建立社会救助资金自然增长机制，随着经济发展水平、物价指数和当地群众生活水平的提高，适时调整社会救助投入，提高救助水平。要进一步做好社会捐赠，大力发展慈善事业，多渠道筹集社会救助资金。
(三)大力加强社会救助基层服务网络建设。社会救助基层组织服务网络承担着落实各项救助政策，直接服务广大困难群众的重要任务，是整个社会救助体系运行的关键环节。各地要切实加强乡镇、街道社会救助管理与服务机构建设和城乡社区社会救助力量的配备。街道办事处和乡(镇)人民政府要建立社会救助工作平台，对救助信息、救助资源与救助活动进行统一调配和管理，确保各类救助资源能够得到充分合理的利用。各社区要设立社会救助工作站点，专人负责开展有关社会救助日常管理和服务工作。按照分级负责的原则，开展社会救助人员培训，适时建立社会救助人员持证上岗制度，提高社会救助工作骨干队伍的素质与能力。要切实改善社会救助机构的工作条件，加快信息化建设，及时准确地汇集和向有关部门提供城乡社会救助信息，提高救助工作效率与水平。要保证社会救助机构所需经费，切实帮助社会救助管理服务机构解决经费问题。
(四)加强社会救助工作的管理与监督。各地要按照依法行政的要求，建立健全各项规章制度，实行规范管理，开展有效监督，确保社会救助工作公开、公平、公正。在救助资金管理上，实行专户管理、专款专用，对各类社会救助资金的拨付、使用要及时汇总、统计与监督，逐步实行社会救助资金社会化发放，保证社会救助资金安全运行。在救助对象管理上，不同的救助对象实行不同的救助政策和管理办法。要完善社会救助工作的管理操作程序和监督检查机制，严格规定社会救助的申请、核查、审核、审批、监督、资金发放、档案管理等程序，并结合村务公开、居务公开、政务公开，进一步提高社会救助工作的透明度，使社会救助工作成为“阳光工程”。要加强对社会救助工作监督检查，建立行政监督、司法监督、群众监督、审计监督、纪检监督和其他监督形式有机结合的监督约束机制，确保社会救助工作的健康发展。
二〇〇六年六月六日
