发布文号: 辽政办发[2005]57号
各市人民政府、省政府各厅委、各直属机构：
经省政府同意，现将省财政厅制定的《关于全省财政体制改革实施方案》转发给你们，请结合本地区、本部门实际情况，认真组织实施。
二○○五年七月三十日
关于全省财政体制改革实施方案
根据《辽宁省人民政府关于深化经济体制改革的实施意见》(辽政发(2005)13号)，结合财政工作实际，特制定全省财政体制改革实施方案。
一、指导思想和原则
指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻省委九届八次全会和全省经济工作会议精神，按照完善社会主义市场经济体制和深化财税体制改革的总体要求，进一步改革预算管理方式，规范财政分配关系，完善监督管理机制，逐步建立收入完整、支出高效、监督有力的地方公共财政管理体制。?
基本原则：一是服务中心工作的原则。深化财政体制改革各项政策的制定与实施，都要服务于为振兴老工业基地、构建“和谐辽宁”提供财力支持和体制保障这个核心。二是坚持重点突破的原则。要以解决制约公共财政框架建立的体制障碍为改革重点，着力突破难点。三是统筹兼顾的原则。推进财政改革，既要积极，又要稳妥，要协调好不同改革内容之间的关系，确保改革平稳有序推进。
二、基本内容
(一)规范财政供给范围
进一步调整和优化财政支出结构。坚持“有所为，有所不为”的方针，按照公共财政的要求，科学界定财政支出范围，规范财政支出次序，确保法定和重点支出，确保政权有效运转和人民群众公共需求。合理安排预算增量财力，提高对农业、教育、科技、社会保障、基础设施建设等重点领域和重点项目的保障程度，满足其支出增长需求。改变财政支持企业改革与发展的方式，逐步减少财政对一般竞争领域的直接投资，更多地利用贴息、担保等间接投资方式，充分发挥财政资金引导外国资本、民营资本、金融资本投入的“乘数效应”。
改革事业单位经费保障制度。按照公共财政的原则，根据事业单位机构分类改革的要求，对界定为不同性质的事业单位采取不同的经费管理及扶持发展政策。对依法或政府依法委托而承担行政管理或行政执法职能的事业单位，以及纯公益性事业单位，财政须保证正常的人员经费和必要的事业发展经费，同时改革经费分配方式，严格控制人员经费总量增长，保证事业经费支出增长部分用于改善公益事业的基础设施和条件，提高事业服务质量。对准公益性的事业单位，人员编制经费由财政部分补助，并采取对发展项目给予资助、贴息补助等方式，逐步增强其产业发展能力和经济实力。同时鼓励和支持准公益性事业单位在保证为社会公益服务的前提下，利用设施和资源等优势为社会提供有偿服务，在国家政策允许的范围内鼓励和吸引社会力量以多种形式参与和举办社会公益服务，有条件的要转为经费自理。对暂以事业单位名义存在，但已面向社会提供经济鉴证、经纪、介绍等中介服务类或生产经营类事业单位，财政不再供给经费，实行企业化管理，并加快转制为企业进程。为减轻转制单位不良资产压力，清查、审计和评估出的资产损失，经报批可依次冲减国有权益和资本金；实行股份制改造给予优惠政策；组建企业集团，允许在国家控股的前提下，吸收国内外资金投资；过去享受的财税政策继续执行，并按规定享受现行的税收优惠政策。
(二)深化财政预算制度改革
推进部门预算管理改革。预算编制逐步实现制度化、规范化、公开化，减少追加支出的随意性，全面提高预算管理水平。省级财政要进一步深化基本支出预算管理，加大政务公开力度，提高预算编制透明度；市级财政要在试点的基础上进一步规范和完善，全面实行部门预算；县级财政要加快实行涵盖预算内外收支的部门综合预算，建立和完善向同级人大的报告备案制度。?
完善公用经费定额标准体系。按照各部门职能特点和承担的工作任务，细化公用经费定额标准分类，结合部门公用经费实际支出水平以及政府财力的支付能力，建立和完善分级次、分类分档、人均定额与实物定额相结合的公用经费定额标准体系。根据事业发展、政策调整、物价变化、财力增长等因素，定期调整公用经费定额标准，实现公用经费定额标准体系动态管理。规范定额外小专项的项目和标准，逐步纳入定额管理或专项管理。
推行三年滚动项目库管理。根据省委、省政府经济工作部署和部门行业发展规划，完善充实三年滚动项目库，加强项目申报、筛选、审核、论证、排序等基础工作。按照国家及省有关政策要求，重点保障支持企业改革发展、支持县域经济发展、支持社会事业发展、再就业及社会保障、涉及群众利益及维护社会稳定等方面的重点支出。?
推进国库集中支付制度改革。建立国库单一账户体系，即改变现行的预算单位自行、多重和分散设置账户的做法，改由财政部门统一开设账户，使所有财政性资金的拨付都通过国库单一账户体系运行。规范财政资金拨付方式，取消预算单位的过渡性存款账户，通过国库单一账户体系将财政资金直接支付到收款人和供货商账户。
深化政府采购制度改革。抓紧完成全省集中采购执行机构与财政部门的分离工作，依法健全和完善政府采购组织管理体系。进一步扩大政府采购范围和规模，规范政府采购程序和行为，提高政府采购的透明度。2005年政府采购规模要比2004年增长20%以上。?
(三)调整县乡财政管理体制?
落实中央财政解决县乡财政困难的“三奖一补”政策。要以工作实绩和改革发展的成果，争取中央对我省解决县乡财政困难的支持。省市财政尽可能下移财力，加大对困难县乡的补助力度；县乡政府要努力发展经济，增加税收收入，做大财政蛋糕；要进一步转变职能，精简机构和机关事业单位人员，压缩行政成本，减轻财政压力。?
落实省支持县域经济发展的财政体制政策。按照《辽宁省人民政府办公厅转发省财政厅关于支持县域经济发展若干政策意见的通知》(辽政办发(2005)1号)要求，制定和实施相关配套政策与措施，调动县级发展经济，培植财源，增加收入的积极性。做好40个县省分享的5个共享税种收入测算工作，对超过2004年基数的增量部分，2005年给予全部返还。?
完善市对县财政体制。进一步强化市对县的财政扶持政策，将市集中县的财政收入或财力下放给县，保证县乡有稳定的收入来源和财力保障；对税收按属地纳税、属地受益的原则管理；建立和完善市对县乡转移支付制度，确保县乡政府正常运转的基本公共支出需求。?
调整和完善乡镇财政体制。对经济较发达、财政收入规模大、财力能满足自身支出需要的乡镇，县对乡镇实行规范的分税制财政体制模式，调动其发展经济和增加收入的积极性；对经济欠发达、财政收入规模较小的困难乡镇，县对乡可采取在一定期限内财政支出由县统筹安排的财政管理模式，以保障其基本支出需求。?
(四)整合政府财力资源?
通过实施整合政府财力资源各项措施，做大财力规模，优化资源配置，提高使用效率，增强政府宏观调控能力，集中财力确保重点支出。?
加快国有资本整合。全面贯彻落实党的十六届三中全会及省委九届七次会议精神，加快国有资本整合。采取企业整体出售、转让国有股、实施破产等多种方式，完善国有资本有进有退、合理流动机制。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，盘活国有资本。由此所增加的政府可支配财力，除用于社会保障和解决国有企业历史遗留问题外，主要用于建立老工业基地振兴财政贴息资金。?
加快政府非经营性资产整合。在对机关事业单位的资产进行全面清查基础上，加大政府非经营性资产的整合力度。通过优化资产配置、实施标准定额管理、实行资源共享等措施，加快机关事业单位闲置资产变现，盘活存量国有资产，推动政府资产的合理配置。非经营性资产转为经营性资产，应坚持有偿使用原则，以单位实际占用的国有资产总额为基数，征收国有资产占用费，并统一上缴财政。?
加快政府资源性资产整合。建立“政府所有、财政统管、处置报批、收益缴库”的资源性资产管理体制，完善资源性资产使用权出让、租赁及收益管理。按照“市场导向、有偿使用、有限年限”的国土资源使用原则，通过招标、拍卖、挂牌等形式公开出让国有土地使用权，扩大国有土地使用权租赁范围，在确保政府资源性收益最大化的基础上，实现收益的持续性和稳定性。?
加强专项资金整合。对中央专项资金，要在资金使用权、使用方向不变的前提下，将中央补助的基本建设资金，农业、教育、卫生、社保、扶贫等专项资金，与省以下财政安排的配套资金进行整合；对省本级专项资金，要重点整合农业、教育、科技、扶贫等专项资金。通过整合专项资金，集中财力用于老工业基地振兴的重点建设和重要事业支出，提高资金使用效益。?
加大政府债权清收力度。建立政府债权清收责任制，综合运用经济、法律、行政等手段，通过加强省属信托投资公司资产清收变现、回收“四亿”技改专项资金贷款和清收部门占用的财政周转金、支农周转金、国债转贷资金、融通借出款、国际金融组织贷款、外国政府贷款和中央再贷款等措施，加大政府债权的回收力度。?
(五)加强非税收入管理?
规范非税收入项目管理。贯彻落实国家和省加强非税收入管理的有关政策措施，结合当前改革和管理实际，进一步明确非税收入管理范围，及时调整完善非税收入项目目录。严格按规定程序审批管理行政事业性收费，加强对收费项目审批事项执行情况的监督检查，及时纠正各地、各部门越权设立收费项目、扩大征收范围、提高征收标准等违规行为，确保非税收入项目审批制度落实到位。
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做大非税收入规模。在摸清费源、掌握费基的基础上，合理测算非税收入征收潜力，科学核定非税收入征收计划，建立健全增收激励约束机制，调动部门加强非税收入征管的积极性，促进非税收入合理合法增收。加强非税收入稽查工作，及时查处征收过程中存在的各种违规违纪行为，确保非税收入应收尽收。?
推进非税收入收缴管理制度改革。取消各执收单位设立的收入过渡性账户，建立非税收入收缴账户体系。简化和规范非税收入收缴程序，结合非税收入实际，分别实行直接缴库和集中汇缴程序，以方便缴款人缴款和执收单位收缴管理。规范非税收入收缴票据管理，统一使用全国统一样式的《非税收入一般缴款书》。2005年，省直20个部门的非税收入收缴管理制度改革要在7月份和10月份分两批启动。?
增强政府统筹能力。逐步改变非税收入部门所有的观念以及非税资金“来五去五”的粗放管理方式，提高非税收入政府统筹比例，逐步推行非税收入收支脱钩管理，切实增加政府统筹财力，确保省委、省政府重点支出需求。?
(六)深化农村税费改革?
全面落实省委、省政府自2005年开始在全省取消农业税的决定。对因取消农业税而减少的财政收入，由省、市、县三级财政共同承担。省采取“对县算账、对市补助、责任在市”的补助办法，同时明确市、县财政的配套数额。大连市由中央财政直接补助，并自行确定对下补助方案。在2003年、2004年农村税费改革转移支付及2004年农业税税率降低3个百分点、取消除烟叶以外农业特产税转移支付总体原则不变的前提下，根据改革以来出现的新情况、新问题，对全省现行的农村税费改革转移支付政策进行局部调整完善。采取“以奖代补”办法，支持深化乡镇机构改革工作。在省财政安排专项资金的基础上，各市、县财政要足额安排资金用于改革成本支出，妥善安置分流人员，确保乡镇事业单位机构改革工作如期完成，为下一步深化乡镇机构改革工作创造有利条件。省财政厅要与有关部门配合，对乡镇事业单位机构(不含农村教育类)改革人员分流工作进行检查验收，根据检查验收结果研究制定对各市“以奖代补”资金的兑现办法。?
(七)深化会计改革?
认真落实科学发展观和依法行政、依法理财要求，全面推进各项会计制度实施工作，建立和完善会计人员考评体系和机制，推进会计人员个人诚信体系建设。加强《企业会计制度》、《小企业会计制度》、《民间非营利组织会计制度》、《村集体经济组织会计制度》等会计制度法规宣传，集中组织各项制度实施范围内有关会计人员的培训工作。加强与税务、民政、农业等部门间的工作沟通与协调，区别对待、突出重点，采取切实措施推进各项制度的贯彻落实。按照国家要求，运用网络技术，建立全新的会计人员管理平台和管理体系，实现全省会计人员管理系统信息化。?
(八)推进财政支出绩效评价工作?
按照十六届三中全会关于建立预算绩效评价体系的总体要求，以提高财政资金使用效益为目标，全面推进财政专项资金绩效评价工作，并通过实施绩效评价，在全省财政系统建立鼓励先进、鞭策落后、奖惩对称的财政支出管理新机制。?
抓好绩效评价起步工作。2005年重点抓好项目资金、专项资金和预算编制方面的绩效评价工作。对项目资金，重点选择目标明确、基础管理规范、效益直观的大型公共工程投资或大额专项支出项目进行追踪问效，着重分析评价目标实现程度和资金使用效益；对专项资金，重点选择与群众生活息息相关的社保资金、农业及农业综合开发资金、教育资金、粮食专项补贴资金等进行绩效评价。对预算编制和执行，重点考核编制的科学性、合理性以及预算执行的效益情况。?
充分发挥绩效评价作用。要认真分析绩效评价结果，及时发现和解决财政管理和财政资金使用过程中存在的各种问题，切实提高财政资金使用效益。财政绩效评价结果应及时上报同级政府，作为本年度预算执行和下一年度预算编制、资金分配的重要依据。?
(九)强化政府债务管理?
编制2005年度政府偿债资金预算。将2005年政府应偿还的国际金融组织贷款、外国政府贷款、中央银行专项再贷款和国债转贷资金纳入政府预算和部门预算中，确保政府债务的及时偿还。要在预算的基本支出后，在项目支出之前，从部门及所属单位的经营收入、非税收入及财政部门安排的预算拨款收入中依次安排偿债资金；如出现不足，可通过国有企业转制转让、处置政府资产和调整支出结构等方式解决；如仍存在缺口，经上级政府批准，可以举借国内金融组织贷款。?
建立政府债务举借审批管理制度。全省各级政府要在充分考虑债务成本、项目效益、偿债能力和财力可能的前提下，严格按规定程序报送、申请新的举债项目。各级政府部门在审批和向上级部门申报需要财政担保和转贷的举债项目时，要事先征得同级财政部门同意后方能上报。财政部门在对外担保和承诺转贷前，必须经同级政府批准后才能办理。要落实偿债责任和资金来源，对于需要上级财政部门担保和转贷的国际金融组织贷款、外国政府贷款和国债转贷项目，下级政府要出具由市(县、区、乡)长和财政局长签署的还款承诺函。?
制定农村信用社财务管理办法和业绩评价办法。规范农村信用社的财务管理，加强成本核算，将信贷质量及信贷风险与信贷责任人业绩及报酬挂钩。
三、工作要求
(一)统一认识。推进财政体制改革，是贯彻落实“三个代表”重要思想，实现科学理财、民主理财、依法理财的需要；是完善适应社会主义市场经济的公共财政体制，更好地服务辽宁老工业基地振兴的需要。各级政府必须进一步统一思想，深刻认识推进改革的重要性、紧迫性和艰巨性，把深化财政体制改革作为一项重要任务摆上议事日程，抓紧研究和部署本地区的改革工作，确保财政体制改革稳步推进。?
(二)抓好落实。要切实加强对改革工作的组织领导和政策指导。各级政府要坚持“一把手”亲自抓，实行分工负责制，层层落实责任。要深入开展调查研究，认真研究解决改革中出现的各种问题，不断完善改革思路，加快改革进程。要加强沟通与交流，及时总结和推广成功的经验与做法。要根据形势的发展变化，适时调整完善各项政策措施，确保财政体制改革取得实效。?
省财政厅
二○○五年七月二十日
