发布文号: 皖发［2000］16号
近年来，我省乡镇事业单位作了一些改革尝试和探索，取得了一定成效，但与建立社会主义市场经济体制的要求还有较大差距。主要表现在：条块分割严重，布局结构不合理，管理体制不顺；政事职责不分，管理方式单一，事业单位缺乏活力；机构臃肿，人浮于事，财政负担沉重。这不仅严重制约着乡镇事业单位自身的发展，而且也严重制约着乡镇政府职能的转变和经济社会的发展。因此，乡镇事业单位机构改革势在必行。
为认真贯彻落实《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发(1999)2号文件)、《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发(2000)7号文件)和国家关于事业单位机构改革有关文件精神，适应我省农村改革和发展新形势的要求，省委、省政府决定，在推进乡镇党政机构改革的同时，开展乡镇事业单位机构改革工作。现就乡镇事业单位机构改革提出如下意见。
一、改革的指导思想和原则
乡镇事业单位机构改革，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，是推进乡镇政府职能转变，适应税费改革，深化农村各项体制改革，促进乡镇国民经济和社会事业健康发展的重要保证。
乡镇事业单位机构改革的指导思想是：以邓小平理论和党的十五大、十五届三中全会精神为指导，根据国家有关事业单位改革方向、目标、内容的要求，推进乡镇事业单位改革，促进农村经济发展，减轻农民负担，维护社会稳定，加强农村基层政权建设。按照“脱钩、分类、放权、搞活”的基本思路，逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要、符合乡镇事业单位自身发展规律、充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。
乡镇事业单位机构改革应遵循的原则：
(一)政事分开的原则。转变乡镇政府职能，改进乡镇机关对事业单位的管理方式，规范乡镇机关、事业单位各自职能，将事业单位承担的行政管理职能分别收归县(市、区)、乡镇政府承担。
(二)精简、统一、效能的原则。大力精简乡镇事业单位和财政供养人员、调整乡镇事业单位布局，压缩国有事业单位建制，搞好人员的合理分流，减轻农民负担，增强乡镇事业单位活力。
(三)经济建设与社会事业协调发展的原则。坚持以乡镇经济建设为中心，加强农业和农村工作，强化为农业服务功能，促进农村改革的深化，推动农村经济与社会事业的协调发展。
(四)因地制宜的原则。根据各地经济和生产力发展水平、人力资源状况和自然环境特点，从实际出发。因地制宜，积极稳妥地推进乡镇事业单位机构改革。
二、改革的主要内容
乡镇事业单位改革的范围是县(市、区)主管部门和乡镇政府管理的各类乡镇事业单位。改革的重点是理顺条块关系、压缩机构建制、大力精简财政供给人员。
(一)理顺乡镇事业单位管理体制
1、按事业单位承担的职能，界定管理主体，理顺条块关系。对从事社会服务和为农服务的事业单位，实行条块结合，一般以块为主的管理体制，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能；对具有执法职能、涉及区域性建设和管理的事业单位，实行条块结合，一般以条为主的管理体制。具体乡镇事业单位的管理体制由各县(市、区)根据实际情况研究确定。乡镇事业单位无论实行何种管理体制，条块双方都要互相尊重、支持和配合。要扭转对事业单位管理方式上的行政化倾向，乡镇对事业单位的管理主要是管好领导班子或法定代表人，监管政策执行和国有资产。事业单位的业务工作由其业务主管部门通过制定行业政策、技术标准等进行行业管理和监督检查；县(市、区)主管部门对事业单位的管理要从微观转向宏观、从直接转向间接，加快事业单位从行政依附型向社会自主型转变。
2、合理界定乡镇党政机关与事业单位的职责任务，实行政事分开。事业单位原则上不得承担行政管理职能，将其行政管理职能收归政府机关，克服事业单位社会功能上的行政化现象。同时，把党政机关承担的技术性、辅助性、事务性、服务性工作交给事业单位或社会中介机构，使党政机关与事业单位这两种性质不同的组织机构，按照各自的社会功能、管理规范、行为准则科学有效地运行。
3、确立事业单位法人地位，增强事业单位生机和活力。通过事业单位法人登记，赋予乡镇事业单位独立法人资格；乡镇政府及县(市、区)有关部门，要简政放权，赋予事业单位必要的自主管理权限，增强事业单位自我管理、自我约束、自我发展的独立法人意识；事业单位要在组织形式、人员、经费上与党政机关分开。
(二)规范乡镇事业单位机构设置
1、压缩国有事业单位建制，优化事业单位所有制结构。除必须由国家举办的事业单位外，支持和鼓励多种社会力量参与兴办社会事业，实现举办主体和投资主体的多元化。鼓励和支持事业单位按照社会主义市场经济的要求，优化资源配置，在国家法律、法规允许的范围内，经同级机构编制主管部门和事业单位行业行政管理部门审核批准，允许事业单位实行联合、兼并、转企或组建事业单位集团等多种形式的改革。
2、合理调整事业单位的布局，统筹规划事业单位的机构设置。在科学划分事业单位类型的基础上，稳定并加强涉农服务以及乡镇经济社会发展必需的事业单位，支持并发展市场经济和社会发展所急需、又不需要国家财政拨款的社会中介机构等；撤销、划转一批与国民经济和社会发展需要相脱节的事业单位；调整撤并在计划经济体制下按部门重复设置、职责任务基本消亡、长期不具备开展业务条件、多年不出成果的事业单位；将不具备事业单位性质和功能，以市场为导向从事生产经营活动的事业单位，原则上成建制转为企业，不再保留事业单位性质；现承担行政执法职能的事业单位，凡不符合法律法规规定的，予以撤销；大力清理精简用各类规费和行政事业性收费养人的机构，以后不得增设此类机构。
全省乡镇事业单位(不含中小学校、卫生院，下同)平均由12．2个压缩到7个以内，实行限额设置。中心建制镇和城关镇限额为7个，其他乡镇限额为6个，并采取综合设置。在限额内的乡镇事业单位具体设置，由各县(市、区)根据实际情况研究确定，严禁重复、超限额设置机构。
乡镇教育事业单位要统筹规划、合理布局、调整规模，并认真解决师生比例、教师与员工比例不合理等问题。乡镇卫生院要按照城乡医药卫生体制改革的精神，实行医疗机构分类管理、医药分开核算、规范财政补助范围和方式。全省农村中小学、乡镇卫生院结构(布局)调整、编制精简及内部管理体制改革意见，分别由省教育厅、省卫生厅会同有关部门制定，报省政府批准后另行下文。
(三)大力精简乡镇事业单位人员编制
全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43．2名精简至30名以内，实行限额配备。中心建制镇和城关镇限额为30名，其他乡镇限额为25名。
乡镇非财政供给事业单位机构编制，各地在清理整顿基础上，严加控制，履行报批手续。
(四)妥善分流人员
各地要根据不同事业单位类型和特点，结合我省人事制度改革的实践，建立各具特色的事业单位用人制度、分配制度，尽快建立乡镇养老、医疗等社会保险制度，积极稳妥地做好乡镇事业单位未聘人员的分流安置工作，多渠道分流人员。一是鼓励创办或领办经济实体，包括兴办各类示范基地、领办乡镇或村级经济实体、创办农民股份合作社、建立社会中介服务机构等。二是下派任职、挂职，主要是安排到村任职或挂职。三是对具备中师以上学历，并符合教师条件的人员，采取竞争上岗的方式，择优充实到缺编的中、小学任教。四是鼓励辞职自谋职业。五是对接近退休年龄的人员可实行提前离岗。六是继续清理清退乡镇事业单位不在编人员。
三、改革的方法步骤
乡镇事业单位机构改革在省委、省政府领导下，按照全省机构改革的总体部署和统一要求，由县委、县政府具体组织实施。各地事业单位的情况差别很大，改革的基础条件也不一样。因此，各地要根据事业单位的布局结构、社会功能、自然属性、运营状况、经费来源等不同特点，采取不同的改革措施，分类指导改革。并按照2000年年底前基本完成改革的总体要求，分三步实施：
(一)方案报批。各县(市、区)在充分调查摸底和统计分析的基础上，拟定本县(市、区)乡镇事业单位改革实施方案，经市、地编办审核后，报市、地党委、政府(行署)审批，并报省机构编制委员会备案。
(二)组织实施。乡镇事业单位改革由各县(市、区)党委、政府负责组织实施。各地要加强对乡镇事业单位改革的指导和协调，并结合改革对乡镇事业单位实行定机构名称、机构性质、机构规格、职责范围、隶属关系、人员编制、领导职数、经费渠道等“八定”工作。
(三)检查验收。乡镇事业单位机构改革任务完成后，由省、市地组织检查验收。通过检查验收，督查改革方案的落实情况，及时发现并解决改革中的问题，完善各项运行机制。
四、改革的几点要求
(一)乡镇事业单位机构改革，关系到改革、发展、稳定的大局，关系到乡镇党政机构改革和农村税费改革的顺利进行。各级党政领导和有关部门，要充分认识改革的重要性、紧迫性和艰巨性，把这项改革作为一件大事来抓，精心组织，确保改革的顺利实施。各级编制部门要当好党委、政府的参谋和助手，认真做好具体的组织实施工作。省、市地、县各部门要积极支持乡镇事业单位改革工作，不得以发文件、给经费、批项目、评优达标等手段干预乡镇事业单位机构改革和乡镇事业单位机构设置、人员编制配备。过去制定的乡镇事业单位人员编制标准，凡与本意见相抵触的，一律以本意见为准。
(二)加强机构编制的宏观管理，建立各项管理制度，把乡镇事业单位及人员编制的总量控制在与乡镇经济、社会发展和财力状况相适应的范围内。乡镇事业单位机构编制以县为单位实行总量控制，根据各县(市、区)乡镇的经济和社会事业发展水平及事业单位机构编制总量控制目标，由省编办会同有关部门制定各县(市、区)乡镇事业单位年度机构编制总额增长计划，实行动态管理。要坚持需要和可能兼顾的原则，事业单位机构和人员编制的增长要充分考虑财力的承受能力，考虑农村税费改革的实际情况，全省乡镇事业单位机构编制两年内实行零增长。
严格机构编制“一支笔”审批管理制度，防止机构编制的盲目增长。乡镇各类事业单位的设立，在省下达的总额内，由县(市、区)机构编制管理部门审核、县(市、区)政府同意后报市、地政府(行署)或同级机构编制委员会审批。今后凡未经省政府批准，各地不得突破省下达的总额，擅自增设乡镇事业机构和增加人员编制。各地要修改并完善设立各类事业单位机构的审批条件和人员编制的审批标准，加强对事业单位的科学化、规范化管理。
对不同类型的事业单位实施不同的财政政策，逐步削减对事业单位的财政补贴。除基础教育和确需财政拨款的事业单位外，其他目前实行财政拨款的乡镇事业单位，要按照省政府的统一部署，继续抓紧实施事业单位分类管理，确保“九五”期间“两个过渡”(全额预算向差额预算过渡，差额预算向自收自支过渡)任务的完成。对以各类规费、行政事业性收费为主要经费来源的事业单位，省机构编制管理部门会同有关部门在抓紧清理整顿的基础上，制定相应的机构编制管理办法。
(三)乡镇事业单位机构改革是一项难度大、涉及面广的系统工程，事关广大事业单位职工的切身利益，事关乡镇和县(市、区)的责权利调整。各地一定要从大局出发，严格执行政策，严明组织纪律，增强各项工作的透明度，同时要加强思想政治工作，使乡镇事业单位在机构改革期间真正做到思想不散，秩序不乱，工作不断，人员妥善安排，国有资产不流失。鉴于事业单位在职能配置、机构设置、人事制度、分配制度、社会保障制度和管理体制等方面，都与党政机关有所区别，各地要抓紧制订相应的配套改革政策和措施，切实推进乡镇事业单位机构改革。
二000年九月十六日
