发布文号:
各省(自治区、直辖市)人民政府、国务院有关部门、直属机构：
为更好地发挥政府宏观调控作用和企业的市场主体作用，加快造纸工业结构调整，保护环境，节约资源，促进林纸一体化发展，我委组织编制了《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》，经报请国务院批准，现印发给你们，请认真贯彻执行。
各地在组织林纸一体化工程建设时要在坚持利用国内外两种资源和两个市场的基础上，做好规划、合理布局、突出重点、分步实施，同时要严格保护基本农田，注意水资源条件，严格环保要求，并要搞好与退耕还林和退田还湖工程的衔接，使造纸工业、林业和农业等有机地结合起来，实现经济效益、生态效益、社会效益的统一。
该规划由国家发展和改革委员会负责解释，并组织实施。
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二00四年一月六日
附件：全国林纸一体化工程建设 “十五”及2010年专项规划
(国家发展和改革委员会 2003年12月11日)
目录
前言
一、林纸一体化发展的必要性
(一)造纸工业基本情况及存在的主要问题
(二)森林资源基本情况和林纸分离的影响
(三)林纸一体化发展的重要意义
二、实施林纸一体化工程的宏观基础条件
(一)政策环境
(二)造纸工业基础
(三)林地资源
(四)水资源
(五)水环境
三、林纸一体化工程建设指导思想和基本原则
(一)指导思想
(二)基本原则
四、林纸一体化工程规划
(一)发展目标
(二)布局
1、重点发展东南沿海地区
2、结合退田还湖、退耕还林培育长江中下游有条件地区
3、大力调整黄淮海地区纸浆结构
4、配套建设东北原料林基地
5、合理利用西南木竹资源
(三)投资估算
五、政策与措施
(一)国家扶持
(二)拓宽林纸一体化建设项目的融资渠道
(三)促进纸业、林业和农业的有机结合
(四)加强造纸林基地产材的管理
(五)造纸企业提取造纸林基地建设资金
(六)继续关闭草浆造纸小企业
(七)提高造纸工业装备国产化水平
前言
纸和纸板的消费水平是衡量国家现代化水平和文明程度的重要标志。经济发达国家基本上都拥有发达的造纸工业。我国随着国民经济的快速发展，纸产品消费迅速增长，进口增加，为造纸工业发展提供了广阔市场，造纸工业可培育成国民经济的重要产业，成为经济新的增长点。
造纸工业和林业关联性强、互为依存、相互促进。长期以来，我国造纸工业和林业分属不同部门管理，由于产业间未实现有机结合，纸业发展受林业制约，林业也不能实现良性可持续发展，木材供应越来越不能适应国民经济发展的需要。
林纸一体化就是打破过去林纸分离的传统管理模式，以市场需求为导向、以造纸企业为主体、通过资本纽带和经济利益将制浆造纸企业与营造造纸林基地有机结合起来，建设造纸企业和原料林基地，形成以纸养林、以林促纸、林纸结合的产业化新格局，实现经济效益、生态效益、社会效益的统一，促进经济可持续发展。这也是国外制浆造纸工业发展的成功经验。
为搞好我国林纸一体化工程建设，做到统筹规划、因地制宜、科学决策，发挥政府宏观调控作用，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》关于“积极发展木浆、高档纸及纸板”和“加强生态建设、加强营造速生丰产林和工业原料林”的精神和国务院批准的国家计委、财政部、国家林业局《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》，结合《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》，特制定《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》。
一、林纸一体化发展的必要性
(一)造纸工业基本情况及存在的主要问题
我国共有造纸企业3500多家，分布在轻工、林业、农业等系统，除西藏外，各省、市、自治区都有造纸企业。纸及纸板生产能力4250万吨。2002年纸及纸板产量3780万吨，消费量4332万吨，均居世界第二位；人均消费量33公斤，低于世界人均消费54公斤的水平；造纸产品进出口贸易量2050万吨，其中进口1875万吨，出口175万吨。
我国已成为世界造纸工业生产、消费和进口大国，但造纸工业与世界造纸工业发达国家相比，差距很大，问题十分突出。主要表现在：一是原料结构不合理，木浆比重过低。2002年，我国木浆比重仅占21%，其中国产木浆比重仅为6%，国外造纸工业发达国家木浆比重高达63%。二是总量不足，产品结构不合理。2002年我国进口商品木浆527万吨，废纸687万吨，纸及纸板637万吨，纸制品24万吨，用汇70多亿美元。三是企业规模小。我国木浆生产企业和造纸企业平均规模仅为6万吨和1.2万吨，而世界(不含中国)平均规模分别达到18万吨和8万吨。四是技术装备落后。整体仍处于国外20世纪六、七十年代水平，且国内研究、开发、制造水平较低，大型制浆与造纸技术和装备依靠进口。五是水资源消耗大，环境污染严重。2001年造纸工业排放废水31亿吨，占全国工业废水排放总量的15.4%，吨产品平均耗水高达100吨；COD排放203万吨，占全国工业COD排放总量的33%，其中草浆生产COD排放量又占整个造纸工业排放总量的60%左右，是主要的污染源。特别是我国造纸工业木浆比重低草浆比重高的问题，严重限制了我国造纸工业向规模大型化、产品高档化、技术装备现代化、生产清洁化的方向发展以及水资源的节约利用。
(二)森林资源基本情况和林纸分离的影响
我国现有森林面积和森林蓄积量位居世界前列，但人均占有森林面积和森林蓄积量很低，仅分别为0.128公顷和9.048立方米。目前我国木材供应严重不足。“天保工程”实施后，工程区内商品材产量将减少1991万立方米，这使我国木材供应原本紧张的局面进一步加剧。另据预测，2005年我国生产建设用材需求在2.3亿立方米以上，2015年为3.3亿立方米左右，同年国内生产建设用材产量约为1.7亿立方米和1.9亿立方米左右，供求缺口将分别为0.6亿立方米和1.4亿立方米。我国木材需求超出了国内森林资源的承载能力，未来相当时期，我国木材供应仍将处于短缺状态。
长期以来，我国造纸工业与林业分属不同部门管理，林业建设基本上只依靠林业部门一家，由于缺乏制浆造纸工业等强有力的林产行业的带动，加之资金投入不足，林业税费过高，我国造纸速生林发展缓慢，人工速生林培育目标不明确，不能形成纸业与林业的良性发展。同时，制浆造纸企业由于缺乏扶持和激励其积极发展林业的模式和政策机制，所需原料基本依靠商品材供应，没有固定的原料保证。国内商品材供给不足直接影响了造纸工业发展和木材原料供应。2000年，造纸工业消耗木材900万立方米左右，仅占全国木材产量的3.3%、工业用材的7.3%。据测算，2005年造纸工业对木材的需求将在1900万立方米左右，2010年为3600万立方米以上。因此，急需加快建设造纸林基地，以缓解日益突出的木材供需矛盾，促进纸业和林业共同发展。
(三)林纸一体化发展的重要意义
林纸一体化发展是国际上造纸工业及林业发达国家的普遍做法。制浆造纸企业以多种形式建设速生丰产原料林基地，并将制浆、造纸、造林、营林、采伐与销售结合起来，形成良性循环的产业链，使纸业和林业得到了较快发展。借鉴国外这一成功经验，加快发展木浆造纸，营造速生丰产林，走林纸一体化发展道路，是我国发展现代造纸工业和林业的必由之路，具有重要的战略意义。一是有利于实现造纸工业结构调整和产业升级。实现造纸工业木材原料供应由自然状态向集约化、高科技化和基地化方向转变，将从根本上解决长期困扰我国造纸工业发展的问题。二是有利于形成以造纸工业为龙头的产业链。造纸企业建设原料基地，实现林、浆、纸产业链的有机结合，将会充分调动造纸企业、林场和农民造林的积极性，形成制浆造纸、植树育林的良性循环。三是有利于调整农业种植结构，增加农民收入和就业机会。将林纸一体化工程建设与退耕还林、退田还湖和速生丰产林建设等结合起来，是解决“三农”问题的有效办法。四是有利于改善生态环境。采取高科技手段，大规模营造速生丰产造纸林，并实行轮伐轮作，有利于保护植被。五是有利于节约用水、保护环境。国际上化学木浆生产，吨浆耗水30吨以下、COD排放量30--50公斤；我国化学草浆生产，吨浆耗水高达200吨、COD排放量达1350公斤左右。因此，发展木浆造纸，采用先进的制浆造纸技术、污染治理技术和节水措施，将大大减少水资源消耗和污染物排放。
二、实施林纸一体化工程的宏观基础条件
(一)政策环境
为推动我国林纸一体化发展，国务院批准了《国家计委、财政部、国家林业局关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》，并已发布执行。该《意见》从林纸一体化工程建设的领导机构、规划、管理、形式、资金、林木采伐管理和其它相关优惠政策等方面理顺了林纸一体化发展的关系，为推动我国造纸工业走林纸一体化发展道路提供了重要的政策依据。
(二)造纸工业基础
我国造纸工业发展虽然存在着诸多问题，但经过多年的发展，已基本建立了比较完整的造纸工业技术研发、装备制造、产品生产和市场销售等体系，特别是近十年来，随着国民经济的快速发展，我国造纸工业巨大的市场容量和发展潜力已成为拉动我国造纸工业发展的重要动力，国际造纸跨国公司的进入和我国造纸工业大力引进国际先进技术，有力地推动了我国造纸工业的发展。目前，我国造纸工业已经具备从世界纸产品消费大国向世界造纸强国转变的现实基础。
(三)林地资源
根据国家环保总局《全国生态环境建设规划》和原国家计委批复的《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》，在全国现有林业用地面积26329万公顷中，规划商品林经营区面积8181万公顷，占31%。按照林木速生丰产对降雨的要求，400毫米等雨量线以东的18个省(区)，商品林经营区面积约6357万公顷，其中有林地面积4530万公顷、未成林地面积140万公顷、宜林地面积1100万公顷；适宜营造速生丰产用材林的宜林地面积约700-800万公顷，能改造和培育成速生丰产用材林的现有中幼龄林面积750万公顷左右，总计约1400-1500万公顷。因此，我国适宜发展速生丰产林的林地资源丰富。另外，我国是世界上竹子主要生产地区，竹子资源丰富，也能成为较好的造纸纤维原料，利用竹类资源制浆造纸，是林纸一体化工程建设的重要组成部分，有条件的地区要予以充分重视。
(四)水资源
我国降雨分布极不均匀，东南沿海地区年降雨量多达1500-2000毫米以上，可充分满足林木速生丰产对水分的需求；黄淮海平原地区年降雨量在530-780毫米，正常情况下基本能够满足适宜树种速生丰产生长需要；而西北内流河地区，总体而言年降雨量不足200毫米，不能满足营造速生丰产林的要求。
我国水资源分布也很不均匀，长江以南地区水资源丰富，长江以北地区水资源较为贫乏。2000年全国总供水量5531亿立方米，总用水量5498亿立方米，供需基本平衡。在总用水量中，农田灌溉用水占63%，工业用水占20.7%，林牧渔业用水占5.8%，城镇及农村生活用水占10.5%。当年全国用水总量中消耗量为3012亿立方米，其中农业灌溉消耗量占72.5%，工业消耗量占9.8%，林牧渔业消耗量占6.9%，城镇及农村生活消耗量占10.8%。我国水资源使用和消耗主要是农田灌溉。从全国水资源供求总量看，造纸工业的发展要建立在增加水资源总用量上已没有多大的余地，应通过调整用水结构和降低造纸工业用水单位消耗，减少耗水量大的草浆造纸比重，解决造纸工业的用水问题。
(五)水环境
近十年间，全国七大水系普遍受到程度不同的污染，北方河流水体污染程度高于南方河流。七大流域COD排放量占全国总量的91%，排放状况近年来总体有所改善，但海河、淮河、黄河的COD排放仍很严重。为改善水环境，《全国环境保护“十五”计划》提出，2005年全国COD排放总量将在2000年的基础上削减10%。因此，造纸工业发展必须加大结构调整和生产力布局，通过林纸一体化工程建设，加快发展木浆造纸，以达到在产量增加的同时减少污染物排放，实现2005年造纸工业污染物总量削减10%的目标。
三、林纸一体化工程建设指导思想和基本原则
(一)指导思想
全国林纸一体化工程建设要根据党的“十六大”报告提出的“走新型工业化道路”的要求，认真贯彻《关于加快我国造纸工业发展的指导意见》和《关于加快造纸工业原料林基地建设的若干意见》，以市场需求为导向，改变过去林、纸分离的经营管理模式，统一规划，合理布局，突出重点，分步实施。制浆造纸企业和营造林业基地，以资本和经济利益等多种形式为纽带，着力培育和发展林纸一体化的大公司、大集团，建立集制浆造纸与植树造林于一体的产业化新格局，提高我国造纸工业的国际竞争力，减少环境污染，改善生态环境，促进可持续发展。林纸一体化工程建设要因地制宜，根据造纸工业的特点，优先在水资源充足、河流自净化能力强、降雨丰沛、树木生长快的地区进行。
(二)基本原则
1、内外结合。我国政治稳定，国民经济持续快速增长，投融资环境大为改善，造纸产品市场需求前景广阔，造纸工业急需进行以木浆为重点的原料结构调整，加快造纸工业发展有利于扩大内需，拉动国民经济增长。目前在国内尚有大量可造林的荒山、荒地，结合退耕还林和退田还湖，营造经济林，实现林业生产的良性可持续发展，应在国内加快实施林纸一体化工程。鉴于我国木材资源短缺，充分利用国外木材资源发展木浆造纸，符合我国造纸工业发展的需要和国家实施“走出去”战略的精神。考虑到在国外投资建设林纸一体化项目，我国企业尚缺乏经验，宜先行试点，再逐步推广。
2、因地制宜。我国疆域辽阔，各地自然条件、水资源、造纸工业基础、林业状况、交通条件和环境状况各不相同，林纸一体化工程建设涉及面广、周期长、投资大，国家必须加强统筹规划，合理布局生产能力，分步实施，并根据各地情况和建设条件因地制宜确定建设项目，防止一哄而上。同时，要做到择优扶强，优先支持制浆造纸重点骨干企业发展。要处理好造纸林基地与耕地的关系，鼓励利用荒山、荒地、滩涂等造林，防止占用耕地，保护基本农田。
3、保护环境。林纸一体化工程建设要突显水资源节约、污染治理和生态环境改善，走可持续发展的道路。项目建设要鼓励采取清洁生产工艺技术和节水措施，选用国际上先进的污染治理技术及装备，减少污染物的发生和水资源消耗，努力做到废水达标排放，并通过“以新代老”等措施，确保区域污染物排放总量稳定削减。
4、规模效益。林纸一体化建设要切实贯彻经济规模的要求。鼓励企业按照现代企业制度跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制的兼并、联合和重组。对新建项目要突出起始规模，起始规模为：化学木浆单条生产线能力一般要达到年产50万吨及以上；化学竹浆单条生产线能力一般要达到年产10万吨及以上；化学机械木浆单条生产线能力要达到年产10万吨及以上；造纸单条生产线能力要达到年产10万吨及以上。
5、调整结构。林纸一体化工程建设，在草浆比重大、水资源短缺、水环境污染严重的地区，要关闭现有落后的不符合经济规模要求的草浆造纸生产线，对草浆生产能力进行必要的重新整合，同时要采用国际先进的制浆造纸技术、节水和治污措施等建设林纸一体化项目，实现造纸工业结构的不断优化。
6、科技创新。我国林纸一体化工程建设，在技术和装备上，要坚持引进与自主研究开发并举。一要引进国外先进的制浆造纸技术和节水、治污措施，提高制浆造纸技术水平，二要加快国内制浆造纸技术装备和节水、治污措施的研究开发和应用，三要加大科技投入，提高造林营林的科技含量。
四、林纸一体化工程建设规划
(一)发展目标
2005年我国纸及纸板消费预测总量为5000万吨，年均增长7.2%；木浆比重要达到25%。其中国产木浆比重达到10%，产量达380万吨，需要增加木浆产量180万吨，相应木材需求量为1900万立方米。2010年纸及纸板消费总量将达到7000万吨，年均增长7%；木浆比重要达到32%。其中国产木浆比重达到15%，产量达750万吨，需要增加木浆产量370万吨，相应木材需求量为3600万立方米左右。为满足国民经济发展需要，全国林纸一体化工程建设具体目标是：
“十五”期间，新增制浆生产能力280万吨(木浆能力210万吨，竹浆能力70万吨)、造纸生产能力330万吨、造纸林基地200万公顷(木材基地176万公顷、竹材基地24万公顷)。届时木浆新增产量180万吨，国产木浆比重达到10%，比2000年提高3个百分点；竹浆60万吨；纸及纸板300万吨；基地可产木材1000多万立方米、竹材400多万吨，实现造纸工业用材由靠商品材供应向造纸林基地供应的逐步过渡。
“十一五”期间，在2005年末的基础上，新增制浆生产能力555万吨(木浆能力435万吨，竹浆能力120万吨)、造纸生产能力560万吨、造纸林基地300万公顷(木材基地264万公顷、竹材基地36万公顷)。届时木浆新增产量370万吨，国产木浆比重达到15%，比2005年提高5个百分点；竹浆100万吨；纸及纸板500万吨；基地可产木材2500万立方米、竹材800万吨，实现造纸工业用材主要依靠造纸林基地供应。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，造纸林基地年产木材稳定在5600万立方米以上，竹材1350万吨以上。依靠基地供应原料可配套建设制浆能力1760万吨，其中木浆能力1365万吨、竹浆能力395万吨。可配套建设高档纸及纸板生产能力1850万吨。届时我国造纸工业结构将得到有效地调整，耗水明显降低，环境污染得到很大程度缓解，竞争力增强。
(二)布局
根据我国气候、降雨量、光热资源、水资源、水环境、林地资源、造纸工业基础、交通、能源以及林木自然生长等条件，全国林纸一体化工程建设总体布局在500毫米等降雨量线以东的地区，其中长江以南地区是重点地区，长江以北为结构调整地区；500毫米等降雨量线以西的地区，总体干旱少雨，林木生长缓慢，水资源严重缺乏，水体自净化能力差，生态环境十分脆弱，除个别灌溉条件好且具有制浆造纸龙头企业的地区外，原则上不作为林纸一体化工程建设区域。为合理布局林纸一体化项目建设，根据各地有关情况和条件，全国林纸一体化工程建设具体布局是：
1、重点发展东南沿海地区
该地区主要包括广东、广西、海南和福建，属热带和亚热带湿润气候，年平均气温高，雨量充沛，多年平均年降雨量1530-1780毫米，是我国降雨量最大、水资源最为丰富的地区。水环境方面，海南、福建、广西水质较好，广东省特别是珠江三角洲地区废水排放量较大、污染相对较重。发展造纸工业一定要强化污水处理，防止水质污染。区域内林地资源丰富，自然条件适宜桉树、相思树、加勒比松、马尾松、湿地松、杂交松和竹类等林木生长。林木生长快，轮伐期较短，人工用材林发展迅速，集约化经营水平较高，具有建设造纸林基地和营造速生丰产林的经验，且交通便利，基础设施较完善。区域内造纸工业发达，2002年纸及纸板产量达739万吨，占全国的20%，木浆生产能力102万吨，占全国的34%，造纸工业基础好，大中型制浆造纸企业多，易发挥龙头带动作用。该区域是我国林纸一体化工程建设的重点地区，在搞好现有龙头企业大中型林纸一体化项目建设的同时，规划在广东、广西、海南和福建省建设3--4个年产化学木浆50万吨及以上的大型林纸一体化项目。具体是：
2000--2010年，规划建设造纸林基地180万公顷(木材基地150万公顷、竹林基地30万公顷)，其中“十五”期间建设72万公顷，“十一五”期间建设108万公顷。规划建设制浆生产能力331万吨，其中木浆260万吨、竹浆71万吨。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，每年可产木材1900多万立方米、竹材675万吨。依靠基地供应原料，可建设制浆生产能力630万吨以上，其中木浆生产能力430万吨、竹浆生产能力200万吨，可配套建设造纸生产能力650万吨左右。
2、结合退田还湖、退耕还林，培育长江中下游有条件地区
该地区主要包括湖南、湖北、江西、安徽、江苏和浙江，属亚热带气候区，降雨量丰富，多年平均年降雨量1000-1640毫米，水资源十分丰富。水环境方面，长江中下游水质总体较好，但浙江省、安徽省和江苏省淮河流域需要削减的COD比重较大，太湖流域和巢湖流域污染较重。区域内湖南、湖北、江西和安徽南部林地资源丰富，自然条件优越，土地肥沃，适合发展欧美杨、池杉、马尾松、湿地松、火炬松等速生丰产树种和竹子，且交通条件好，水陆交通四通八达；长江三角洲地区外商投资的造纸企业比较集中，以商品木浆和废纸为原料造纸。区域内2002年纸及纸板产量1223万吨，占全国的32%，但大型木浆生产企业少，木浆发展条件利用不足，现有木浆生产能力33万吨，占全国的11%。为充分发挥区域内不同地区的优势，今后，长江三角洲地区要充分利用港口条件和造纸基础，依靠商品木浆和废纸发展造纸工业，建设高档纸和纸板生产基地；湖南、湖北、江西和安徽南部要结合速生丰产林基地建设和退耕还林还湖种树管林，在充分发挥现有骨干企业积极性的同时，加快培育或引进大型林纸一体化项目的建设主体，发展成为我国林纸一体化工程建设的重点地区之一。具体是：
2000--2010年，规划建设造纸林基地105万公顷(木材基地95万公顷，竹材基地10万公顷)，其中“十五”期间建设42万公顷，“十一五”期间建设63万公顷。规划建设制浆生产能力133万吨，其中木浆97万吨、竹浆36万吨。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，每年可产木材1200多万立方米、竹材225万吨。依靠基地供应原料，可建设制浆生产能力335万吨以上(其中木浆生产能力270万吨、竹浆生产能力65万吨)，可配套建设造纸生产能力350万吨左右。
3、大力调整黄淮海地区纸浆结构
该地区主要指山东、河南、河北和山西，属暖温带半干旱半湿润气候，多年平均年降雨量530-780毫米，正常情况下降雨量基本能满足适宜树种速生丰产的要求，但干旱年份的春季需要人工灌溉。区域内水资源普遍贫乏，是我国水供需矛盾突出的地区，目前黄淮海平原的水资源开发利用程度已是全国最高水平，2000年全区用水量724亿立方米，占水资源总量的67.8%，其中河北、山东以及天津、北京地区已严重缺水。水环境方面，黄河、淮河和海河流域由于流量小、城市废污水和工业废水未经严格处理排入河中，河流水体缺乏自净能力，形成严重的河道内水污染，其中淮河和海河是我国3条污染最严重的河流中的两条；黄河流域50%以上河长的水体受到不同程度的污染，黄河干流以及渭河、汾河等支流是污染防治的重点。区域内地势平坦、土层深厚、光热条件好、林地资源丰富，适宜发展的速生丰产树种以三倍体毛白杨为主，种植欧美杨、构树等也比较适宜。该区域内造纸工业发达，是我国纸及纸板的主产区，并已形成一批具有国际竞争力的造纸企业集团，2002年纸及纸板产量1412万吨，占全国的37%以上，其中山东、河南、河北分别占17.6%、9.4%、9%，位居全国第1、4、6位；同时，该区域是我国草浆造纸的主要地区，同年山东、河南和河北麦草浆产量分别为237、184和125万吨，草浆比重分别达到38%、56%、40%。区域内仅有一家木浆生产企业，能力22万吨，仅占全国的7%。
由于该地区水资源严重短缺，水资源开发利用程度已很高，水环境污染严重，水体环境已无纳污能力，特别是草浆造纸造成的高耗水和重污染已严重超过区域内水资源和水环境的承受能力，急需针对草浆造纸进行结构调整，不宜再建设高耗水、污染重的草浆造纸企业。鉴于该区域造纸工业发展对全国造纸工业发展全局特别是纸张市场供应影响甚大，该地区林纸一体化工程建设必须紧密结合造纸工业结构调整，一方面要关闭现有落后的草浆造纸生产线，加大节约用水和治理污染的力度，另一方面要应用现代化造纸工业技术和手段，采用国际先进的制浆造纸工艺技术装备，在适宜地区有重点地建设几个年产化学机械浆10万吨及以上的大中型林纸一体化项目，以大代小，以新代老，确保在发展造纸工业的同时不增加或减少水资源消耗，减少污染物排放，并以控制污染物排放总量定产，保护生态环境，促进区域经济、社会、环境的协调发展。具体是：
2000--2010年，规划建设造纸林基地65万公顷，其中“十五”期间建设26万公顷，“十一五”期间建设39万公顷。规划建设木浆生产能力218万吨，同时要下决心继续关闭一批年产1.7万吨以下的草浆造纸生产线。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，每年可产木材1100万立方米。依靠基地供应原料，可建设木浆生产能力310万吨以上，可配套建设造纸生产能力320万吨左右。
4、配套建设东北地区造纸林基地
该地区包括黑龙江、吉林、辽宁省以及内蒙古东部地区，属暖温带半湿润气候区，多年平均年降雨量530-690毫米，年内分配比较均匀，基本适应林木速生丰产对水分的要求，但气候寒冷，树木生长较慢。区域水资源比较丰富，具有一定的开发潜力。水环境方面，2000年，区域内黑龙江、吉林、辽宁3省排污量占全国总量的12%，水环境总体较好，但辽河流域COD削减任务较重，大辽河、浑河和太子河污染最重的区段集中在城市段，需要加强城市废污水的治理。该区域是我国森林资源和土地资源最为丰富、国有林场最多、木材产量最大的地区，现有商品林中急待抚育的中幼林面积比重很大。区域内林业建设基础设施雄厚，营林经验丰富，经营管理水平较高，林区地势较为平坦，土壤肥沃，土层深厚，但无霜期较短，林木生长周期较长。主要适宜树种为落叶松、大青杨、甜杨、山杨等。该地区是我国木浆造纸老工业基地，集中了一批大中型国有制浆造纸企业，2002年纸及纸板产量151万吨，占全国4%；木浆生产能力107万吨，占全国的37%，位居全国第一。由于天然林保护工程实施后，木材采伐量减少，木材价格上涨，加之经营管理和机制方面的问题，企业效益不佳。在实施天然林保护工程后，为解决木材原料供应问题，制浆造纸企业急需配套建设原料林基地，逐步实现用材由采伐天然林为主向采伐人工林为主转变。该地区林纸一体化工程建设要以现有经济效益好、技术水平高的制浆造纸骨干企业为依托，转变企业经营管理机制，应用先进成熟的技术和装备加快企业改造，并配套建设以现有中幼龄林改培为主的速生丰产造纸原料林基地，原则上不再新建木浆生产企业。具体是：
2000--2010年，规划建设造纸林基地100万公顷(新造林基地30万公顷、改培林基地70万公顷)，其中“十五”期间建设40万公顷，“十一五”期间建设60万公顷。规划“十五”期间基地产材供应现有木浆生产企业使用，原则上不新建木浆生产企业，“十一五”期间新增木浆生产能力控制在40万吨左右。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，每年可产木材1050万立方米。依靠基地供应原料，可建设木浆生产能力270万吨以上，可配套建设造纸生产能力300万吨左右。
5、合理利用西南地区木竹资源
该地区主要指四川、云南、贵州和重庆等，属亚热带和热带气候，降雨量比较丰富，多年平均年降雨量1000-1260毫米，适宜发展的树种为马尾松、思茅松、桉树、竹类等。该地区水资源丰富，开发潜力很大。水环境方面，四川省和重庆市COD排放量较大，治理任务重，特别是三峡工程建成以后，对库区水环境将会提出更高的要求；云南和贵州污染物排放量相对较小，环境容纳量大。区域内天保工程禁伐区以外的人工中幼林、宜林荒山、荒地、退耕还林等林地充足，自然条件优越，林木生长快，森林资源丰富，且是竹子生长主要地区，现有竹类资源急待开发利用。该地区制浆造纸企业较少，2002年纸及纸板产量157万吨，仅占全国的4%；木浆能力33万吨，占全国的11%。为充分利用该地区自然条件和资源，同时保护三峡库区水环境，规划该地区林纸一体化建设以发展竹浆为重点，在搞好木浆发展的同时，重点建设几个10--50万吨竹浆纸一体化项目。另外，三峡周边地区的项目建设要立足有利于改善库区水环境现状的前提下进行。具体是：
2000--2010年，规划建设造纸林基地50万公顷(木材基地30万公顷、竹材基地20万公顷)，其中“十五”期间建设20万公顷，“十一五”期间建设30万公顷。规划建设制浆生产能力113万吨，其中木浆30万吨、竹浆83万吨。
2010年以后，待基地全部进入轮伐期，每年可产木材380万立方米、竹材450万吨。依靠基地供应原料，可建设制浆生产能力215万吨以上(其中木浆生产能力85万吨、竹浆生产能力130万吨)，可配套建设造纸生产能力230万吨左右。
(三)投资估算
根据林纸一体化工程规划目标和造林、制浆和造纸投资测算，2000--2010年，需要投资2443亿元，其中“十五”需要投资870亿元，“十一五”需要投资1573亿元。因此，需加大投资力度，拓宽投融资渠道，确保林纸一体化工程建设项目按期建成投产。
五、政策与措施
(一)国家扶持
为引导社会资金的投向，调动银行贷款的积极性，发挥政府宏观调控作用，国家在加强统筹规划的同时，初期可以注入资本金或贴息方式对林纸一体化建设给予适当资金支持，促进纸业、林业和农业产业链的有机形成，最终使全国林纸一体化建设走上企业自主投资的市场化发展道路。
(二)拓宽林纸一体化建设的融资渠道
为充分利用国内外两个资金市场，多方筹集资金，国家鼓励国内各种所有制的企业和外商投资建设林纸一体化项目，并在外国政府贷款、国际金融组织贷款、国内外商业银行贷款等方面对林纸一体化建设予以积极支持。同时，鼓励条件好的企业上市融资或发行企业债券。
(三)促进纸业、林业和农业的有机结合
有关地区和企业在营造速生丰产造纸林基地时，要严格保护基本农田和农民利益；要加快低产林改造，防止毁林造纸，破坏生态；要搞好与退耕还林、退田还湖工程的衔接。在造林技术措施上，要按国家有关技术规程要求进行合理组织，采取综合措施，防止水土流失；要积极营造混交林，保护生物多样性，避免大面积森林病虫害的发生。
(四)加强造纸林基地产材的管理
各省、自治区、直辖市林业主管部门要结合当地实际，根据制浆造纸工艺要求、林木生长等条件，依法合理确定造纸林基地森林、林木的主伐年龄、轮伐期和间伐期。对森林、林木和林地权属清楚，形成一定规模的造纸林基地的林木利用，统一纳入采伐限额管理，执行凭证采伐、凭证运输制度，要按照规定的程序和方法，编制造纸林基地森林、林木的年采伐限额，并依此纳入省级木材年度生产计划，报国家林业主管部门批准。在编制本地区的年度木材生产计划中，可对造纸林基地实行计划单列，对造纸林基地抚育间伐的采伐指标实行单报单批；各地区在执行年森林采伐限额、年度木材生产计划中，要确保造纸林基地木材采伐指标的落实。造纸林基地生产的木材，要定向用于制浆造纸。
(五)督促企业提取造纸林基地建设资金
凡是以木材为原料的制浆造纸企业可按消耗每立方米木材提取10元以上，一般不超过20元的造纸林基地建设资金，专项用于造林、营林等生产活动。各地政府要加强监督与检查，保证该项资金足额到位。
(六)继续关闭草浆造纸小企业
为进一步调整造纸工业结构，降低造纸工业用水，减少造纸工业污染物排放，各地要严格按照国家环境保护总局的有关法律法规，加大力度继续关闭年产1.7万吨以下落后的草浆造纸小生产线，以大代小，以新代老。特别是黄淮海地区，在建设林纸一体化项目时，要有明确相应关闭落后草浆造纸小企业的具体措施和方案。
(七)提高造纸工业装备国产化水平
林纸一体化工程建设要充分重视国产造纸装备的研发和使用，国家鼓励造纸工业装备科研部门、制造单位和使用企业通力协作，选择市场需求大，且我国具有一定研发和制造基础的重点领域进行攻关，如日产300一600吨化学机械木浆、包装纸板机等成套设备的国产化，努力提高我国造纸工业装备研发和制造水平，提高国产化率。
