发布文号: 建办信[2005]19号
各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位：
现将国家信访局拟订的《〈信访条例〉宣传提纲》和《贯彻实施〈信访条例〉指导要点》转发给你们，请认真组织学习宣传，并依法做好信访工作。
建设部办公厅
二○○五年三月二十三日
《信访条例》宣传提纲
一、《信访条例》宣传的目的、内容和对象
深入宣传新修订的《信访条例》(以下简称《条例》)，目的在于提高各级领导干部、各级行政机关和信访部门工作人员对依法行政、依法做好信访工作重大意义的认识，促进行政机关及其工作人员增强责任意识，在法制的轨道上解决信访矛盾和问题。使人民群众和社会各界全面、正确理解条例，引导公民依法行使自己的信访权利，以理性、合法的方式反映自己的利益诉求，依法解决纠纷，自觉维护正常的社会秩序。
《条例》宣传工作要围绕一条主线--畅通信访渠道，维护人民群众的合法权益，维护信访秩序；把握两个方面--规范信访工作行为，规范信访人的行为；突出宣传重点--重在宣传《条例》修订的重要意义、基本原则、基本精神和主要内容。《条例》宣传的重点对象，一是各级领导干部、各级行政机关和信访工作机构的工作人员，二是人民群众和社会各界。
二、修订《条例》的背景和意义
党中央、国务院历来高度重视信访工作。国务院1995年10月28日颁布的《条例》对于规范信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，发挥了重要的作用。但是，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访活动中出现了许多新情况、新问题，现行《条例》已难以适应形势和任务的要求。当前制约信访工作的主要问题是：信访渠道不够畅通；有的地方或者部门对信访人反映问题推诿塞责；信访处理层层转办，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；对破坏信访秩序的行为，现行《条例》缺乏必要的规范。根据党中央、国务院领导同志的重要批示和指示，顺应社会各界的意愿和要求，国家信访局和国务院法制办密切合作，积极启动和推进《条例》修订进程。新修订的《条例》已经2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，温家宝总理于1月10日签署第431号国务院令公布，将于2005年5月1日起正式实施。
修订《条例》是贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神，加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会、密切党和政府同人民群众的血肉联系、落实《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措，是信访工作法制化、规范化的新起点，体现了信访工作的新思路、新理念，标志着信访工作进入了一个新的发展时期，具有重要意义。
三、修订《条例》的指导思想、总体思路和主要修改内容
修订《条例》的指导思想是：认真贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会精神，按照以人为本、构建社会主义和谐社会和加强民主法制建设的要求，认真总结1995年国务院颁布的《条例》实施以来的经验、教训和所遇到的问题，既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定。据此确定了修订《条例》总体思路：一是畅通信访渠道，以更好地密切党和政府同人民群众的联系；二是创新机制，以提高处理信访事项的效率和效果；三是强化工作责任，促进问题的解决；四是切实维护正常的信访秩序和社会稳定。
按照上述指导思想和总体思路，对现行《条例》主要做了以下修改：对信访工作原则做出重大修改和补充；确立了信访工作格局，明确了信访工作的领导负责制；明确规定了信访工作机构的设置、性质及职责，赋予了信访工作机构提出改进建议权、行政处分建议权、完善政策解决问题建议权等三项全新职权；明确规定了各级人民政府应建立健全信访工作责任制和将信访工作绩效纳入公务员考核体系；强化了对信访人合法权益的尊重和保护；新增加'信访渠道'一章，对信访事项的提出、受理、办理、督办和法律责任等作了较大修改，明确了信访事项办理、复查、复核三级终结制；进一步强调维护信访秩序，规范信访行为；将法律责任贯穿于信访事项的产生、提出、受理、办理的全过程。修订后的《条例》共7章51条。
四、《条例》确立的主要原则
一是确立属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任和分工，处理好'条'、'块'之间的关系。二是确立依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，在依法、及时处理信访问题的同时，做好群众的思想政治工作，进行宣传教育和思想疏导。三是确立标本兼治、预防和化解相结合的原则，强调信访工作的主动性和整体性，要求变被动为主动，深入分析信访问题的成因，正本清源，标本兼治。四是确立公开、便民的原则，保障信访人的知情权，增加工作透明度，为信访人反映情况，提出建议、意见或者诉求提供便利条件。五是确立'双向规范'原则，强调既要依法规范行政机关及其工作人员的信访工作行为，又要依法规范信访人的信访行为。六是确立责任原则，规定了各级人民政府要建立健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系，明确了在信访事项的受理、办理、督办等环节中有关行政机关和政府信访工作机构的责任。
五、关于畅通信访渠道
畅通信访渠道是保护信访人合法权益的重要环节，是加强党和政府同人民群众联系，及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。《条例》专门增加一章规定了畅通信访渠道的内容，按照总则中提出的为信访人提供便利的原则作了相应的规定：一是提出信访事项的形式更加灵活，增加了可以采用电子邮件、传真等现代通讯手段提出信访事项的规定；二是明确各级行政机关公开信访渠道的义务，包括公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点等相关事项；三是规定了为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利的内容；四是要求市、县、乡人民政府等建立行政机关负责人信访接待日制度，县级以上有关行政机关负责人或者其指定的人员对反映的突出问题主动到信访人居住地与信访人面谈沟通的制度。
六、关于创新信访工作机制
创新信访工作机制是新形势对信访工作提出的新的要求。这方面的规定主要有：一是创新畅通渠道的机制。《条例》规定，国家信访工作机构要建立全国信访信息系统，实现上、下级政府及其工作部门信访信息系统的互联互通，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利，具体实施办法和步骤由各省、自治区、直辖市人民政府规定。二是建立政府主导、社会参与的信访事项处理模式，由信访工作机构组织有关社会团体、法律援助机构等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法解决信访事项，增加透明度，增强信任感，防止、减少缠访和重复访。三是创新工作方式，规定了处理重大、复杂、疑难信访事项的听证制度，确认了实践中行之有效的联席会议制度、排查调处机制和督查工作制度等。
七、关于强化工作责任
贯彻落实条例，关键在于切实落实责任主体的责任。对于各级人民政府及其工作部门，《条例》规定：建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局；建立健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系，实行责任追究和奖励制度；建立信访工作责任制、领导下访制度、领导接待日制度等；为信访工作提供机构、人员和经费等方面的保障；维护信访秩序，协调联动处置违法行为。对于信访工作机构，要求切实履行职能，建立工作制度，规范工作程序，充分发挥作用，为各级政府当好参谋、助手。
为了推进各级行政机关依法行政，从源头上减少因侵害群众利益引发的信访事项，使处理信访事项变信访群众着急为行政机关及其工作人员着急，着力解决群众反映的突出问题，《条例》强化了行政机关的法律责任。一是强化了各级人民政府的责任。要求各级人民政府要建立健全信访工作责任制。对信访工作中的重大失职、渎职行为，要严格依照有关法律、行政法规和《条例》的规定，追究有关人员的责任，并在一定范围内予以通报。二是强化了信访事项处理机关和引发信访事项的责任人的责任。规定了信访事项处理机关不按规定登记、限期受理、书面告知以及推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项等的法律责任。明确了因行政机关超越或者滥用职权，应当作为而不作为，适用法律、法规错误或者违反法定程序，拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，侵害信访人合法权益，造成严重后果的行政机关工作人员应承担的法律责任。三是明确了政府信访工作机构不按规定登记、转送、交办、督办信访事项等的法律责任。
八、关于维护信访秩序
在畅通信访渠道，保护信访人合法权益的前提下，《条例》完善了维护信访秩序的内容。维护好信访秩序是信访人的根本利益所在，也是信访人的义务。为此，《条例》规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书面形式；采用走访形式的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不得超过5人。对已经受理或者正在办理的信访事项，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，不得实施有关法律禁止的行为，主要是：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品、管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等。违反上述有关规定经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
附：贯彻实施《信访条例》指导要点
2005年1月10日，国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布新修订的《信访条例》(以下简称《条例》)，《条例》自2005年5月1日起施行。新《条例》的颁布实施，对于加强和改进新形势下的信访工作，密切党和政府同人民群众的联系，保护信访人的合法权益，维护正常的信访秩序，促进依法行政，构建社会主义和谐社会将发挥重要作用。
为指导各地正确理解、全面把握《条例》的指导思想、基本原则和主要内容，转变观念、理清思路、明确任务，推动《条例》的贯彻实施，国家信访局拟定了《贯彻实施(信访条例)指导要点》，请各地各部门根据要点精神，结合实际，认真研究本地区本部门宣传、培训和贯彻实施条例的具体办法，统一思想，把握原则，扎实做好《条例》贯彻实施工作。
贯彻实施《条例》要把握好以下几点：
一、充分认识修订《条例》的重要意义
贯彻实施《条例》，必须充分认识修订《条例》的重要意义，从政治和全局的战略高度深刻理解推进信访工作规范化、制度化、法制化，切实加强和改进新形势下信访工作的重要性和紧迫性。修订《条例》是顺应信访工作面临的新形势、新任务的客观要求；是做好新形势下群众工作、巩固党的执政基础的重要举措；是推进依法行政、建设法治政府的具体体现；是构建社会主义和谐社会的重要方面。
二、全面把握《条例》的基本精神，落实'五个坚持'
这次修订《条例》，坚持以邓小平理论和'三个代表'重要思想为指导，全面贯宪法的有关原则和党的十六大、十六届三中、四中全会精神，按照既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序，确保社会稳定的基本要求，主要从畅通信访渠道、创新工作机制、强化工作责任、维护信访秩序四个方面对原《条例》进行了较大修改、充实和完善。充分体现了以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨，体现了民主与法制的精神，体现了构建社会主义和谐社会的要求。
贯彻实施《条例》，首要的是全面准确把握《条例》的基本精神和主要内容，围绕以下几个方面抓好贯彻落实，切实加强和改进新形势下的信访工作。
一是坚持畅通信访渠道与维护信访秩序并重，努力建立畅通、有序、务实、高效的信访工作新秩序；二是坚持创新机制与强化责任并举，构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局；三是坚持权利和义务的统一，切实维护人民群众的根本利益；四是坚持依法办事与思想教育工作相结合，正确处理新形势下的人民内部矛盾；五是坚持标本兼治，从源头上预防和减少信访问题的产生。
三、信访工作必须遵循的基本原则
信访工作的指导原则。信访工作的指导原则是党的性质和宗旨在信访工作中的具体体现，是制定信访法规的依据，是做好信访工作的指南。即：牢记为民宗旨，认真实践'三个代表'重要思想的原则；密切党和政府同人民群众血肉联系的原则；畅通信访渠道，维护人民群众合法权益的原则；维护正常信访秩序，促进社会稳定的原则；与时俱进，开拓创新的原则。
信访工作的特有原则。信访工作的特有原则是体现信访工作价值取向、反映信访工作特点和规律、指导信访工作有效开展所遵循的基本准则和理念。
1．属地管理、分级负责，谁主管、谁负责原则。'属地管理、分级负责'是强调地方政府在处理信访问题中的主导作用。信访问题的处理要以地方各级政府为主，依靠信访问题发生地解决。'谁主管、谁负责'是指同级政府各职能部门按照信访问题的性质，属于哪个部门职责范围的，就由哪个部门处理。在明确责任的基础上，要分工合作，搞好'条'、'块'结合。
2．依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合原则。这一原则强调信访工作既是依法、高效处理信访问题的过程，又是疏导群众情绪、开展思想政治工作、对群众进行宣传教育的过程。'依法'是指要依照法律、法规、政策和有关规定解决信访问题，依法办事，依政策办事，既保护群众的合法权益，又不迁就纵容过高和无理要求；'及时'、'就地'是指要提高信访工作的效率和水平，尽快、就近解决群众信访反映的问题，防止信访问题久拖不决，积累和激化矛盾。'疏导教育'是指在处理信访问题过程中，要注意分析和掌握信访群众的思想动向，有针对性地做好说服、解释和思想政治工作，解疑释惑，疏导情绪；同时要将法制宣传教育贯穿始终，通过提供政策咨询、告知法定程序、进行批评教育等，引导信访人知法、守法、依法信访。
3．标本兼治、预防和化解相结合原则。这一原则强调信访工作的整体性，要求化被动接受信访为主动研究信访，不仅要及时处理信访问题，而且要深入分析信访问题的成因，超前预防，正本清源，标本兼治。各地各部门要科学决策、依法行政，从源头上预防、减少矛盾和纠纷的产生。出台政策，要从实际出发，充分考虑群众的利益，各项政策措施要综合配套，同步推进，防止因决策不当损害群众利益，引发矛盾；要不断提高依法行政的能力和水平，减少因行政行为不当引发各种信访问题。要将群众信访信息作为评估、调整政策的重要依据，通过信访渠道及时反馈群众意见，纠正偏差，完善政策，避免矛盾积累、扩大和激化。处理信访问题要关口前移，积极主动采取措施及时化解矛盾和纠纷。要加强预防预测，进一步健全矛盾纠纷排查调处等工作机制，切实把工作做在事发之前、把问题解决在事发之初、把矛盾化解在萌芽状态。
4．公开、便民原则。'公开'，是指各级行政机关在处理信访问题的过程中，除涉及国家秘密和法律法规另有规定外，要向信访人公开信访工作相关信息、信访事项的处理过程及结果等，保障信访人的知情权，增加工作透明度，自觉接受社会监督；'便民'，是指各级行政机关要以方便信访人为宗旨，为信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件，并采用便于信访人反映问题和查询的方式和程序，受理、办理信访事项。
5．'双向规范'原则。信访活动是互动、双向的过程，既包含信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式提出信访事项的活动，又包含各级行政机关依法处理信访事项的活动。'双向规范'强调依法规范信访活动的双方，既要依法规范信访人的信访行为，又要依法规范行政机关及其工作人员的信访工作行为。信访人有依法信访的权利，但必须在法律规定的范围内行使权利，不能损害国家、社会、集体和他人的合法权益，不得采用法律禁止的方式和行为，要自觉履行义务，维护信访秩序。各级行政机关在职权范围内依法处理信访问题，要权责统一，对其行为负责，违反法律、法规规定造成严重后果的，要承担相应的法律责任，并对相关人员进行责任追究。
四、认真贯彻施行《条例》确立的各项制度
新《条例》在总结信访工作成功经验的基础上，针对信访工作出现的新情况、新问题，按照信访工作指导原则和工作原则，建立健全了六个方面的制度：即：畅通信访渠道制度；信访事项提出制度；信访事项受理制度；信访事项办理制度；维护信访秩序制度；法律责任制度。
五、落实责任主体的责任要求
1．各级人民政府及其工作部门要切实履行《条例》赋予的职责。一是县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局；各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系，实行责任追究和奖励制度。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当建立信访工作领导负责制、领导下访制度；设区的市级、县级人民政府及其工作部门和乡(镇)人民政府应当建立领导接待日制度等。各级人民政府要为信访工作提供机构、人员和经费等方面的保障。各级人民政府要维护信访秩序，协调联动处置违法行为。各级人民政府工作部门要认真处理信访事项，努力提高工作效率和水平，对做出的信访事项处理意见负责并接受监督。
2．各级信访工作机构要切实履行《条例》赋予的基本职责。一是要切实履行《条例》赋予的六项职责，切实行使《条例》赋予的提出改进建议权、行政处分建议权和完善政策解决问题建议权。二是要为同级党委、政府当好参谋助手。三是规范工作程序，建立工作制度。四是积极为信访人反映问题和查询情况提供便利条件。
六、进一步畅通信访渠道
畅通信访渠道是保护信访人合法权益的重要环节；是加强党和政府同人民群众联系，及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。《条例》专门增加一章规定了畅通信访渠道的内容，按照总则中提出的为信访人提供便利的原则作了相应的规定：一是提出信访事项的形式更加灵活，增加了可以采用电子邮件、传真等现代通讯手段提出信访事项的规定；二是明确各级行政机关公开信访渠道的义务，包括公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点等相关事项；三是规定了为信访人在当地查询所提出信访事项办理情况提供便利的内容；四是要求市、县、乡人民政府建立行政机关负责人信访接待日制度，县级以上有关行政机关负责人或者其指定的人员对反映的突出问题主动到信访人居住地与信访人面谈沟通的制度。
七、努力维护信访秩序
良好的信访秩序既有利于信访人所提出的信访事项更快地得到解决，又有利于社会稳定。《条例》规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书面形式，到有关机关设立或者指定的场所提出。对已经受理和正在办理的信访事项，信访人违反规定越级走访的，有关机关可以不予受理。信访人在信访过程中，应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；不得实施有关法律禁止的下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等。违反上述有关规定经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
八、不断创新信访工作机制
《条例》对新形势下信访工作如何创新工作机制提出了新的要求：一是创新畅通渠道的机制。国家信访工作机构要建立全国信访信息系统，实现上、下级政府及其工作部门信访信息系统的互联互通，为信访人在当地提出信访事项。查询信访事项办理情况提供便利，具体实施办法和步骤由各省、自治区、直辖市人民政府规定。二是建立政府主导、社会参与的信访事项处理模式，由信访工作机构组织有关社会团体、法律援助机构等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法解决信访事项，增加透明度，增强信任感，防止、减少缠访和重复访。三是创新工作方式，规定了处理重大、复杂、疑难信访事项的听证制度；确认了实践中行之有效的联席会议制度、排查调处机制和督查工作制度等。
九、进一步强化工作责任
为了推进各级行政机关依法行政，从源头上减少因侵害群众利益引发的信访事项，着力解决群众反映的突出问题，《条例》强化了行政机关的责任。一是强化了各级人民政府的责任。要求各级人民政府要建立健全信访工作责任制。对信访工作中的重大失职、渎职行为，要严格依照有关法律、行政法规和《条例》的规定，追究有关人员的责任，并在一定范围内予以通报。二是强化了信访事项办理机关和引发信访事项的责任人的责任。规定了信访事项办理机关不按规定登记、限期受理、书面告知以及推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项等的法律责任。明确了因超越或者滥用职权，不作为，适用法律、法规错误或者违反法定程序等，侵害信访人合法权益，造成严重后果的行政机关及其工作人员的法律责任。三是明确了政府信访工作机构不按规定登记、转送、交办、督办信访事项等的法律责任。
十、加强配套规章制度建设
抓好与《条例》衔接的配套规章制度和配套措施的建设是贯彻实施《条例》的关键步骤。配套规章制度和配套措施建设主要有：一是进一步改进和完善信访工作领导负责制，改进信访工作绩效考核制等；二是抓紧信访信息网络建设，力争早日实现互联互通，为信访人在当地提出信访事项和查询办理情况提供便利，减少越级和进京上访；三是完善听证制度。《条例》对听证制度作了原则规定，听证范围、主持人、参加人、程序等需要由省、自治区、直辖市人民政府作出具体规定；四是完善信访督查督办工作制度、落实信访工作机构的建议权、相关部门协调配合维护信访秩序，地方信访工作机构应与地方组织人事、监察、公安等部门密切配合，加紧制定配套文件；五是按照《条例》要求，完善信访工作机构信访情况分析报告制度，规范各级政府听取报告的工作程序和督促检查相关制度，提高报告的权威性，提高信访监察效能。
十一、广泛宣传《条例》，把握宣传导向
要使人民群众和社会各界全面、正确理解条例。宣传公民的建议权和申诉权受法律保护，但公民在行使自己权利的同时，有遵守法律法规的义务，引导群众以理性、合法的方式反映自己的利益诉求，依法解决纠纷，自觉维护正常的社会秩序。要通过宣传，提高行政机关及其工作人员对依法行政、依法做好信访工作重大意义的认识，促进行政机关及其工作人员运用法律法规调整各种社会关系，在法制轨道上解决各种矛盾和问题。
