发布文号: 交体法发[2000]117号
各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局、委、办），新疆生产建设兵团交通局，各有关交通企业，部属各单位，各交通社团组织：
现将《交通部关于推进国有交通企业改革和发展的指导意见》印发给你们。请结合本地区本部门的实际，认真贯彻落实。
交通部
二○○○年三月六日
交通部关于推进国有交通企业改革和发展的指导意见
党的十四大以来，交通行业国有及国有控股企业改革和发展取得了明显成效，结构调整步伐不断加快，企业管理水平不断改进，经济效益不断提高，企业自我生存、自我发展的能力不断增强，逐步走出了计划经济体制下形成的经营管理模式。但是，在发展社会主义市场经济广泛而深刻的变革中，国有交通企业的改革和发展仍面临一些亟待解决的深层次矛盾和问题：一是企业管理体制、运行机制不到位，企业经营机制不适应社会主义市场经济体制要求；人员结构不尽合理，缺乏人才激励机制；资金匮乏，债务过重、经营艰难；粗放型经营方式没有明显改观，难以发挥规模效益；决策机制、监督机制不健全。二是政府宏观调控体系尚不健全，有关规范市场秩序、维护公平竞争的法规和政策不尽完善，一些规定过于抽象，缺乏操作性，造成执法环节的低效率和随意性；服务质量和效率不高，影响行业整体形象；基础设施发展不平衡，东西部差距过大；行业间相互协调、衔接不够，一定程度上影响了运输优势的发挥。
交通运输作为向社会提供重要公共产品和服务的行业，在国民经济发展中具有基础和先行的地位及作用，因此，必须以党的十五届四中全会精神为指针，以“三个有利于”为根本标准，以提高交通经济运行质量和效益为中心，以“三改一加强”为手段，全面落实《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的要求，加快国有交通企业改革和发展的步伐。总的目标是：
到2000年末，在实现国有交通企业改革与脱困三年目标的最后一年中，努力实现大多数国有交通大中型骨干企业扭亏为盈和摆脱困境；大多数国有交通大中型骨干企业初步建立现代企业制度。国有交通大中型骨干企业，是指国务院确定的520户国家重点企业中的交通企业，以及各省级人民政府确定的在地方经济中发挥重要作用的国有交通大中型企业。
到2000年末，交通行政管理部门要为企业改革和发展，制定出较为完善的法律保障和宏观调控体系框架。
下个世纪初的十年，通过继续深化交通企业改革和交通行业其他领域的配套改革，建立比较完善的现代企业制度，形成社会主义交通运输市场经济体制中的微观基础；交通行政主管部门为企业逐步创造出良好的外部环境，初步建立起“统一开放、竞争有序”的市场体系。
为实现上述目标，提出以下工作意见：
一、调整交通行业国有经济布局和推进交通行业国有企业战略性改组
根据交通行业生产力布局和产业结构的实际情况，以及世界科技进步对产业结构调整的趋势，从战略上调整国有交通经济布局和产业结构，在结构调整中加大资产重组的力度：
（一）在国道主干线、水运主通道、港站主枢纽和国际海运等对国民经济和社会发展具有重要影响的运输领域，国有经济要占支配地位。不仅要保持必要的数量，更要有分布的优化和质的提高。
（二）加速建立和完善高速公路客运系统和快件货运系统，并在系统中充分发挥国有经济的主导作用和行业优势，形成高效的运输体系；公路主枢纽及道路客、货运站场作为公益性的服务设施，国有经济要占主体地位；重点路段及跨省干线客运、危险货物、集装箱、大型特型笨重物体运输、汽车综合性能检测、驾驶员培训等应由交通行业国有骨干企业占主导或具有一定资质的企业为主经营，引导和支持国有企业在物流、仓储方面开辟新的经济增长点。
（三）在普通公路、航运支线、汽车维修、搬运装卸、货运配载及信息服务、出租客货运输等领域，国有交通经济要有所为、有所不为，充分发挥非国有经济的作用。具有一定实力的国有企业可吸引多方投资加快发展，对有一定市场份额，但负担过重、经营困难的国有企业要通过兼并、联合等形式，盘活存量资产，对扭亏无望的，要依法破产。
（四）引导并鼓励实力雄厚、竞争力强的运输企业，以高等级公路和主枢纽港为依托、以中心城市为节点、以资本和存量资产为纽带，实现强强联合，组建跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大型运输企业和企业集团。交通运输企业必须建立起自有的信息系统，以适应信息社会、知识经济和加入世界贸易组织的要求，提高市场竞争力，促进交通运输经济产业化、现代化发展。
（五）国有交通小企业要从实际出发，以多种形式放开搞活。支持小运输企业拓展农村客货运输市场，扩大通车覆盖面；积极协助小运输企业与工业企业密切合作，建立协作关系，发展仓储与物流；维修企业向专项维修、特约维修方向发展，并创造条件开展救援服务。
（六）各级交通主管部门要加强对水运市场的宏观管理，切实加强对水运市场的分析研究工作，制订全国和本地区水运行业发展战略和水运经济布局规划。积极帮助大中型国有航运企业进行战略性改组，适时调整运力结构，努力实现水运市场供需的结构性平衡。
（七）远洋运输、沿海运输，作为国家外贸进出口物资和大宗货物的主要运输方式，国有经济必须占有主导地位。允许远洋运输船舶开展国内支线运输；允许各类具有相应资质的沿海船舶运输企业参与沿海内支线的岛屿间国内货物运输的竞争；
内河运输，内河干线上关系到国计民生大宗物资运输，国有经济必须占主导地位，其他运输允许多种经济成份的运输企业参与竞争。
（八）鼓励以多种融资方式、多种经济成份有机结合发展水运业；鼓励大中型国有航运企业经营远洋、近洋、沿海和内河干线运输；支持大中型国有航运企业积极调整运力结构，发展新型和技术先进的船舶；允许大中型国有航运企业逐步发展国际船代和水运服务业。
（九）积极支持交通企业利用主业优势，开展多元化经营，积极寻找新的经济增长点。鼓励有一定规模和经济实力的交通运输企业发展国际、国内集装箱运输、开展国际多式联运业务和物流业务。
（十）随着高速公路和铁路的快速发展，水上客运（特别是长江客运）已呈萎缩趋势，国有大中型水运企业必须尽早地进行结构性调整，具体可根据航线的实际情况，有计划地退出或转向。
（十一）在交通基础设施建设中，列入国家和省公路主骨架、港站主枢纽、水运主通道的建设工程，应以具有相应资质的大型国有骨干施工企业为主体；大型国有交通骨干施工企业应在重点交通基础设施建设中发挥主力军的作用。
（十二）鼓励和支持有一定实力、有较强发展潜力的交通基础设施建设企业，以优势互补为原则进行强强联合，组建跨地区、跨行业、跨所有制，规模化经营的大型企业和企业集团，进一步增强在国内外交通建设市场中的竞争能力；鼓励和支持具有一定实力的交通施工企业吸引多方投资，参与交通基础设施的建设和经营；
（十三）国有小型交通基础设施建设企业应按照专业化分工协作的要求，在交通基本建设项目的专项工程、附属设施及咨询服务等领域走专、精、特、新的路子。
（十四）加大对水运基础设施建设的投入，重点要加快内河航道基础设施的建设，提高内河航道的等级。对于内河航运船舶的技术改造要提供政策支持。
（十五）随着我国加入“WTO”，交通行业将面临着前所未有的挑战，国有交通企业将会逐步失去中央政策的保护和某些特权，而以市场经济的主体参与平等竞争。与此同时，国有交通企业也面临着前所未有的机遇，国有交通企业不能消极等待，应抓住机遇，研究市场、研究国际规则、研究企业优势和劣势，适时地调整结构、发展集约化、规模化经营，提高竞争意识、强化优质服务意识，防患于未然，争取主动。
（十六）适应我国加入“WTO”的需要，交通行业在公路车辆货运、水上国际货运和客运（不包括沿海和内河运输）、海运货物装卸服务、报关服务、集装箱站和堆场服务、船舶代理服务及仓储服务等方面对外商逐步有限度或不加限制的开放。
二、建立和完善现代企业制度和加强企业管理
现代企业制度是社会主义市场经济条件下企业的基本制度，公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。全面加强和改善国有交通企业管理工作，是交通企业摆脱困境的根本措施和建立现代企业制度的内在要求。
（一）国有交通企业要根据市场发展趋势和自身优势，切实做好制定发展战略和科学决策的基础工作。要了解和熟悉国家宏观经济政策，掌握国家产业政策关于鼓励、限制、禁止的投资经营领域和发展项目；科学地预测交通运输市场的需求，适时地分析和比较本企业与竞争对手在资金、技术、成本、管理、信誉、经营方式等方面的条件和状况；对本企业的竞争优势、劣势有客观的评价，对确定本企业拟占有的市场份额有足够的依据，科学合理的提出本企业的市场定位。
（二）按照国家所有，分级管理、授权经营、分工监督的原则，积极探索交通企业国有资产管理的有效形式。按照社会管理职能和国有资产所有者职能分开，国有资产监督管理职能与经营职能分开的原则，组建国有资产运营机构。通过委托管理、授权经营、委派董事、监事等多种方式，增强国有资产的整体运营效率，探索对交通企业国有资产的有效监督管理方式，确保出资人监管到位和国有资产保值增值。
（三）积极调整国有交通企业经营结构。大型企业和企业集团要突出核心能力的培养，突出主业的发展和整体优势的发挥，既要积极进取，又要量力而行。要从本企业自有资金和自我积累能力等实际情况出发，防止和避免超越自身控制能力和技术人才优势盲目冒进，做到“有进有退”、“有所为有所不为”。要以“三个有利于”为原则，积极探索与金融机构、大货主单位及其它有实力的企业开展多种形式的广泛合作，努力实现投资主体多元化。要在清产核资的基础上，将亏损、扭亏无望、经营不善、技术落后的附属小企业剥离出来。
（四）为适应市场竞争的需要，国有交通企业必须尽快改变目前普遍存在的随意性企业管理方式，建立起管理正规化机制。通过广泛采用现代管理技术、方法和手段，加强符合知识经济时代要求的管理重点，如成本管理、资金管理、质量管理、安全管理等，实现企业从传统的、常规型管理向现代化的、创新型管理的转变。
（五）积极发展股份制，逐步实现国有交通企业的投资主体多元化。投资主体多元化既可是国企与国企的联合，也可是国企与外资企业、民营企业的合资合作以及股份合作制、经营者群体持股经营等。实现投资主体多元化的交通企业，国有资产在企业中的持股比例可以是绝对控股，也可以是相对控股，以其吸引更多的社会资本来实现国有资产的保值增值。要在进一步规范和完善国家交通建设项目资本金制度的基础上，积极吸引社会经济组织参与交通运输生产和基础设施的经营性投资，注入交通企业的资本金应在资本金到位的基础上，确定投资主体及其权责。
（六）国有交通企业要努力优化资本结构，通过企业内部多元投资主体改造和对外控股、参股形式，尽快改变目前资金来源单一渠道的局面，逐步形成自我调整资本结构的运行机制。对交通企业之间的“三角债”，允许企业本着自愿的原则，在国家法律保障的前提下，将其转为债权企业的股权。
（七）通过各种渠道筹集资金，缓解企业资金紧张状况。对符合股票上市的国有交通企业，可以通过上市，从国内外资本市场直接融资，筹集资金；推荐符合条件的交通企业享受债转股政策；对具备偿债能力的交通企业和企业集团，经中介机构评估，可向国家申请发行企业债券或发行境外债券；积极、稳步地实施交通企业土地使用权的有偿转让；采取多种方式改善资产负债结构。
（八）国有交通企业在进行公司制改造过程中，要建立健全规范的职工下岗分流和再就业制度，减少随意性，不允许把上、下岗作为对职工的奖惩。要大力做好再就业工作，保护职工合法权益，杜绝因企业亏损而拖欠职工工资的现象。要进一步完善下岗职工基本生活保障、失业保险和最低生活保障制度。
三、加强行业管理，为国有交通企业改革和发展创造良好的外部环境
交通行政主管部门要树立为全行业服务的思想，积极探索在社会主义市场经济条件下行业管理的新模式，创造“统一开放、竞争有序”的市场环境。
（一）各级交通主管部门要牢固树立为全行业服务的观念，坚决将企业职能分离出去，集中精力抓好行业管理，进一步转变职能，切实改变工作作风，公开办事制度，规范办事程序，简化办事手续，提高办事效率。
（二）抓好行业的基础管理工作，加快行业的信息系统建设。建立与国有大中型交通骨干企业的联系制度，及时收集国内外经济形势、运输政策法规、交通基础设施建设、运输市场供需情况、交通企业经营状况、行业科技动态等信息，争取在全国建立起一套完整的道路、水路运输管理计算机信息网络系统，为政府和交通主管部门制订行业法规、政策和企业经营提供依据。
（三）严格规范交通客货运输、公路水路基本建设、汽车维修和交通工业产品生产等市场经营行为，制订和完善符合目前实际发展需要的市场准入制度，包括开业条件和企业资质标准；加强市场监管力度，规范经营行为，多种渠道发挥社会监督功能，建立健全监督举报制度，惩处违法经营行为，维护经营者和服务对象的合法权益；采取有效措施彻底打破地区封锁、市场分割，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境，为国有大中型交通企业创造有利的外部环境。
（四）积极探索交通基础设施建设项目总承包制，严格执行项目基本建设程序，落实项目资本金制度，规范业主行为和对投标人的资格审查标准，充分发挥大中型交通施工企业竞争优势。
（五）建立和健全对国有交通企业和企业经营者的信用评价制度。各级交通行政管理部门可委托专门的资信机构，负责调查、保存和提供企业资信情况，引导企业重视并建立自己的信誉，减少企业交易和依法经营中的盲目性。
（六）部、省二级交通行政管理部门要在2000年，建立起交通运输和工程建设市场秩序规范以及考核办法和奖惩机制；加强交通行业内、外行政及执法部门之间的信息沟通，建立企业举报和投诉制度，使管理部门及时了解和处理扰乱市场秩序的问题，加强对企业经营活动的监督管理。
（七）根据交通运输市场经济发展和国有交通企业深化改革的客观需要，交通部拟用10年左右的时间，抓紧配合全国人大常委会和国务院审议并出台《港口法》、《航道法》、《船舶法》、《水路运输法》、《道路运输法》、《船员法》、《水路交通安全法》。在制定上述法律的同时，制定相应的配套行政法规和先行制定必要的《条例》，完善加强宏观调控、维护交通运输市场秩序、促进交通产业进步等方面的法律法规，为国有交通企业创造良好的社会环境。
四、实施科教兴交战略，加快科技进步和产业升级
交通运输在国民经济发展中的地位，决定了国有交通企业必须在科技进步和产业升级中走在前列，并积极拓展新的市场空间，发挥关键性作用。交通企业必须成为交通研究开发的主体、交通技术创新的投资主体和交通创新利益的分配主体。
（一）要充分利用当前国家实行积极财政政策、扩大内需的有利时机，集中必要力量，对公路主骨架、港站主枢纽、水运主通道、公路、水路快速运输、国家重点交通工业产品和重大先进装备加大技术改造投入。
（二）交通主管部门要积极协助大企业和企业集团建立起以企业为主体的技术开发中心和技术创新体系，使他们逐步成为技术进步和产业升级的主体。“十五”期间，要努力使50%以上的国有大中型交通企业建立起技术开发机构；国有交通大型企业集团要全部建立起企业技术中心。
（三）交通主管部门要建立起立足行业、面向社会的行业技术开发基地，要结合国家科研体制改革，对现有的交通科研院所进行改制，使之真正成为面向企业、面向市场、开放式的技术创新和产业化基地；交通大中专院校要充分利用人才优势，加大面向企业的产学研相结合的创新步伐，使企业能够真正利用科研院校的技术资源，增强创新和市场竞争能力。
（四）交通主管部门要鼓励和支持科研院所和大中专院校，以合资或者股份制等多种形式与企业进行联合，尽快使交通企业走向科技型企业。2000年，国家和省两级政府交通主管部门要正式研究并启动“交通行业产、学、研联合开发工程”，并在“十五”期间逐步进行推广。
（五）交通部要在“十五”期间加大技术创新的投入，并设立专项资金支持企业技术创新，重点支持基础研究和重大专项技术创新。选择一批制约企业发展的关键技术，设立技术创新基金，力求在技术上有所突破和跨越。
（六）在交通重点基建项目中，提取投资的一定比例用于技术创新，并结合重点基建项目开展科研，增加工程的技术含量。
（七）国有交通大中型企业应当加大科技投入，科技开发费用一般不低于当年收入的3%-5%，要通过开展多元化技术合作吸引科研资金和技术力量，逐步建立起以企业为主体，多渠道、全方位的资金支持和投入保障体系。
（八）加强对企业经营管理者和科技人才的教育培训。国有交通企业采取国外、国内培训相结合的方式，引进先进国家的教材、教学及教学管理方法、电脑软件、音像出版物等教学软资源等，采取多种形式加强教育培训，全面提高经营管理者和科技人员素质。
五、完善和强化行业性协会，为交通企业提供服务监督
根据政事分开的原则，在政府机构改革后，既可以组建新的自律性行业协会，也可以在原有的行业协会基础上进行改造，成为发达的、健全的、规范的中介组织，起到联接政府与企业的桥梁作用，能够为企业提供信息咨询、技术支持，保护协会成员企业的合法权益。协会的组建和发展应充分体现企业意志，自发形成与组织；政府充分听取行会意见，行会充分发挥行业自律。
（一）充分发挥协会在政府与企业之间的桥梁和纽带作用。协会应将企业的困难、要求和行业的呼声向政府反映，并将政府的方针、政策向企业传达、宣传。
（二）做好政府的助手和参谋。行业协会可在授权下承担资质、资信登记、评优等具体工作。协会对行业的发展问题应及时向政府提出建议，协助做好行业发展战略研究、发展规划、法规建设等工作。
（三）为企业提供服务。行业协会应主要做好专业培训、科技推广、法律服务、信息咨询（建设市场、筹资融资、经营管理、技术支持）及企业之间经验交流等工作。
（四）交通主管部门要支持行业学会、协会等中介组织的工作，并逐步使他们摆脱对政府主管部门的依附性，独立有成效地发挥应有的中介作用。
六、加强党对国有交通企业改革和发展的领导，搞好交通行业精神文明建设
加强和改善党的领导是加快国有交通企业改革和发展的根本保证。国有交通企业要积极探索建立符合社会主义市场经济规律和我国国情的企业领导体制与组织管理制度，要加强和改进思想政治工作，正确处理改革、发展和稳定的关系。
（一）国有交通企业党组织要保证、监督党和国家方针政策在本企业的贯彻执行，积极参与企业重大问题的决策，支持股东会、董事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，领导和支持工会、共青团等群众组织及职代会依法独立自主地开展工作；要加强党组织自身建设，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用；努力建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。
（二）坚持“以人为本”的方针，用邓小平理论武装干部职工，深入进行党的基本路线和基本纲领教育，进行爱国主义、集体主义、社会主义和艰苦创业精神的教育，引导干部职工树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定社会主义、共产主义的理想信念，防止和克服拜金主义、个人主义和封建迷信等思想的影响，用科学的理论和健康的意识形态占领企业的政治思想阵地。
（三）把创建文明行业活动融会贯穿于国有交通企业的改革和发展之中，积极探索创建活动与加强企业领导班子建设，提高经营者队伍素质相结合；与深化企业改革，建立现代企业制度相结合；与开展技术革新改造、提高企业的技术创新能力相结合，与加强企业管理、强化基础工作、落实岗位规范、端正行业风气、树立企业形象相结合的有效途径和方式。
（四）加强和改进思想政治工作，保证企业深化改革、建立现代企业制度、提高经济效益等各项工作的顺利进行。要认真分析在企业转变机制、调整结构，减员增效，下岗分流等一系列改革中职工队伍和离退休人员中出现的新情况、新问题，教育职工正确认识和处理眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，做好转变观念，理顺情绪，化解矛盾，调动积极性等工作。要加强企业文化建设，培育社会主义企业精神，引导职工更好地发挥主人翁作用。
（五）建立健全国有交通企业经营者的激励和约束机制，进一步加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来，健全法人治理结构，发挥党内监督和职工民主监督的作用。加强对企业及经营管理者在资金运作、生产经营、营收分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督，促进国有交通企业党风廉政建设深入开展。
