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乡镇是我国基层政权和基层党委所在，在党的组织和国家的政权体系中居于重要的基础地位。改革开放以来，我省乡镇党委、政府认真贯彻党的路线方针政策，积极推进农村改革，大力发展农村经济，全力维护农村稳定，各项工作都取得明显进步。但是，目前乡镇还存在着一些突出的矛盾和问题。主要是经济发展不平衡，许多乡镇财政困难，债务包袱重；一些乡镇设置规模偏小；乡镇机构庞大，人员膨胀过快，加重了财政和农民负担；领导方式和工作方法不适应社会主义市场经济发展的要求；基层组织建设、民主法制建设、精神文明建设还有待于加强。各级党委、政府要以邓小平理论、江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻党的十五大和十五届三中、五中全会精神，进一步加强和改善对乡镇工作的领导，着力解决当前乡镇存在的突出矛盾和问题，积极探索新形势下做好乡镇工作的新路子，推进乡镇工作制度化、规范化，确保农村经济持续发展、社会稳定，为此，提出以下意见。
一、关于加快经济发展，解决乡镇财政困难问题
1、大力发展农村经济，加强乡镇财源建设。加快经济发展是解决乡镇财政困难的根本途径。乡镇党委、政府要按照“十五”计划的总体要求，把发展作为主题，从实际出发，立足当地资源优势，积极推进农业和农村经济结构的战略性调整，大力培植乡镇财源。要立足于发展高产优质高效农业，增加农业税收，扩大基础财源。要适应市场需求，优化农业区域布局，大力发展特色农业，培植具有本地特色的支柱产业和主导产品，提高农产品质量和市场占有率，实现农民增收、财政增收。要加快发展农村二三产业，振兴骨干财源。要结合农业和农村经济结构战略性调整，改善乡镇财政收入结构，增加乡镇工商税收。乡镇企业要加快结构调整和技术改造步伐，特别要围绕农业产业化经营，大力发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业，加快农产品由初级加工向精深加工的转变，促进农产品加工转化增值。要进一步实施科教兴农、可持续发展和经济国际化战略，提高农业和农村经济整体素质和效益，积极参与国际竞争，发展外向型经济。要大力发展集体经济和新型合作经济。积极发展个体、私营经济，培植新兴财源。
2、进一步调整县乡财政体制。调整县乡财政体制，要着眼于稳定基层干部队伍，保证基层政权正常运转，有利于调动基层发展经济的积极性。要按照事权与财权相统一和分税制的原则，科学划分乡镇收支范围，合理确定收支基数。对财政困难乡镇，可通过财政转移支付，保证乡镇财力基本需求和可持续增长。要通过调整完善县乡财政体制，进一步强化县级和中心镇的财政统筹能力。同时，要采取有效措施调动乡镇聚财、理财积极性。
3、加强税收征管。要严格依法治税，既要做到不收过头税，又要做到应该收的税全部收起来。决不允许以言代法、以权代法、越权减免税。坚决打击各种偷税、骗税和暴力抗税行为。要结合农村税费改革，进一步完善税收征管体制，充实乡镇税收征管队伍，提高人员素质。大力推行公开办税，提高税收工作透明度。要加大税法宣传力度，增强群众依法纳税意识。
4、强化对乡镇财政的管理和监督。要按照《预算法》的要求，健全预算管理制度，加强乡镇预算管理。要逐步将乡镇预算外资金统一纳入乡镇财政管理。强化乡镇财务管理，大力推行政府采购，逐步实行集中支付制度，提高财政资金的使用效益。要加强对乡镇财政的审计监督，定期对乡镇财政收支账目进行审计。要加强乡镇政府的债务管理，积极采取压缩开支、加大清欠还款力度、盘活闲置资产等措施，逐步消化现有债务，坚决避免新增不良债务。兴办公益事业要量力而行，不准靠举债和加重农民负担搞所谓“政绩”。
5、千方百计保证乡镇工资发放。省、市、县三级财政都要建立转移支付制度，加大对乡镇的财政支持力度，保证乡镇工资正常发放，特别要确保中央和省统一规定执行的工资政策落实到位。要加快实行财政统一发放工资办法。在调整乡镇规模、搞好乡镇机构改革和人员分流的基础上，有条件的县(市、区)可实行由县财政统一发放乡镇公务员和教师工资。
二、关于乡镇精简机构、分流人员、转变政府职能问题
6、大力精简乡镇机构和领导职数。要按照精简、统一、效能的原则，实行乡镇党政机构合并设置。中心镇等规模较大的乡镇，一般可设3－4个综合性办公室。规模较小、经济欠发达的乡镇一般可设一个综合性办公室，或只设必要的助理员。乡镇综合性办公室的负责人由乡镇党政领导兼任。乡镇党政机关人员编制控制在40人左右。乡镇以下不再设立管区等管理层次，实行乡镇对村的直接领导。要提倡党政领导交叉兼职，精简乡镇领导干部职数。乡镇党政领导干部职数一般控制在10名以内。
乡镇事业单位的改革，要按照“分类、脱钩、放权、搞活”的基本思路进行。必须由政府举办的事业单位，实行限额设置。乡镇财政拨款事业机构一般控制在8个以内，人员编制一般控制在35人左右。要鼓励和支持有条件的事业单位剥离行政职能，立足搞好服务，转换运行机制，逐步变成面向市场、面向社会的服务性实体。鼓励和支持社会力量参与兴办社会事业，实现举办主体和投资主体的多元化。
7、多渠道、多形式分流人员。分流乡镇工作人员，要本着“先开渠，后放水”的原则，同发展当地经济结合起来，多渠道、多形式积极稳妥地进行。坚决清理清退临时人员，精简分流超编人员，清退代课教师。结合乡镇规模调整和机构改革，制定相关政策，鼓励乡镇干部以离职、辞职、交流等形式，走出机关，到乡镇企业和后进村任职，创办、领办示范服务基地、经营实体和发展个体、私营经济。选派部分优秀机关干部充实基层执法队伍。要适应农村中小学生源减少的新情况，进一步加大合班并校力度，逐步形成有利于教育资源优化配置、适应农村生源变化特点的中小学布局。要从实际出发，合理调整教师编制和学生班额标准，大力推行以竞争上岗、择优选聘为主要内容的人事制度改革，分流不合格教师，精简优化教师队伍。
8、积极稳妥地调整乡镇规模。乡镇规模过小，既加重了财政压力和农民负担，也不利于加快小城镇建设和经济社会发展。要结合县乡机构改革，积极稳妥地调整乡镇规模。调整后的乡镇规模一般应在5万人左右，城关镇和中心镇可以更大一些。除人口稀少的山区、滩区、海岛和边远地区外，原则上不再保留3万人以下的乡镇。调整乡镇规模要综合考虑历史、地理、交通、经济发展、群众习惯以及小城镇建设等因素，在具体工作中可按照“大并小、强并弱、整建制合并”的原则进行。要妥善做好干部安置、人员分流工作，解决好分流人员的后顾之忧，确保社会稳定。要妥善处理财产分割和债权债务等问题，防止国有、集体资产流失。市、县要切实加强对乡镇规模调整工作的领导。县(市、区)要根据自己的实际，因地制宜，科学决策，精心组织，加快推进乡镇规模的调整，争取在今年一季度基本完成这项工作。
9、切实转变乡镇政府职能。乡镇政府要按照发展社会主义市场经济的要求，切实转变职能，围绕经济建设这个中心，集中精力加强行政管理和社会公共服务。要积极发展和完善农村社会化服务体系，为农民提供信息、技术和产品营销等服务，促进农村市场经济发展。要严格执法，依法行政，综合运用经济、法律和必要的行政手段管理经济和社会事务。要协调社会各方面的关系，营造乡镇发展的良好环境。
三、关于加快小城镇建设，推进农村城镇化进程问题
10、科学规划，合理布局，走有中国特色的农村城镇化道路。小城镇建设要按照市场经济规律，科学规划，合理布局，突出重点，逐步形成县城和中心镇为主体、其他小城镇为补充的具有中国特色的现代化新型城镇体系。要坚持高起点、高标准、高水平，突出特色，精心编制和修订小城镇建设规划，同时要注意维护规划的严肃性。要注意抓好公共基础设施建设和环境建设，提高小城镇综合服务功能，创造良好的小城镇生态环境。要进一步调整、完善村庄规划，搞好旧村改造，加快中心村建设。
11、加快中心镇建设。小城镇建设的重点是发展中心镇。要因势利导，选择一批在区位、产业、资源和规模上具有优势的中心镇，重点扶持，加快发展，尽快形成县域内的次中心。同时，要结合乡镇规模调整，适当扩大中心镇的行政区域范围和管理权限，膨胀中心镇镇区人口的规模。在加强中心镇公共基础设施建设的同时，要注重中心镇工贸园区的规划建设，强化服务，优化投资环境，制定优惠政策，引导二、三产业向中心镇集中，培植发展支柱产业、特色产业，壮大中心镇经济实力，逐步形成一定区域的经济、交通、信息、文化中心，增强其辐射带动作用。
12、建立完善适用小城镇发展的政策保障机制。要坚持“谁投资、谁受益”的原则，运用市场机制，激活社会投资，鼓励集体、个人和外商投资建设小城镇，形成多元化投融资体制。打破所有制界限，以合作制、股份合作制等形式，鼓励和吸引各行各业参与中心镇建设。进一步改革和完善小城镇户籍管理制度，逐步建立以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记制度，实行城乡户口一体化管理。要积极采取改造旧镇区、迁村并点、土地整理、开发利用荒地等办法，妥善解决好小城镇建设用地。
四、关于加强乡镇自身建设问题
13、加强乡镇领导班子和干部队伍建设。要按照“六个好”的目标要求，大力加强乡镇领导班子建设，尤其要选准、选好乡镇党委书记。要加快乡镇干部人事制度改革，加大年轻干部的选拔任用力度，多渠道、多形式选贤任能。少数民族村比较多的乡镇，要注意在乡镇领导班子中配备优秀民族干部，以利于做好少数民族群众工作。要保持乡镇领导班子的相对稳定，主要领导干部的调整不能过于频繁。要加强对乡镇干部的教育，建设一支高素质的乡镇干部队伍。建立健全定期轮训制度，加强对乡镇干部的教育培训，提高他们的政治素质、政策水平、法制观念和带领群众发展经济、正确处理新时期人民内部矛盾的能力和水平。注意对乡镇干部进行学历教育，争取用3年的时间，使大多数乡镇干部达到大专以上文化程度。要有计划地组织经济欠发达地区的乡镇干部到沿海和经济发达地区挂职学习，使他们开阔视野，增长才干。
14、大力推进乡镇规范化管理。乡镇党委、政府要按照党的方针政策和国家的法律法规，进一步建立和完善乡镇工作规章制度，推进乡镇工作规范化。要规范乡镇机关的办事程序，建立健全民主决策制度。凡重大事项要与群众商量，集体研究决定，不允许个人或少数人说了算。建立完善乡镇干部任期目标责任制和岗位责任制，明确工作的具体任务、目标、要求和奖惩标准。要全面推行政务、财务公开制度，增加工作的透明度。建立健全廉洁自律制度，规范约束干部的行为。建立基层评议制度，让村干部和农民对乡镇政府部门和乡镇干部进行定期评议，促进乡镇机关提高办事效率。建立以党员、群众民主评议干部为主要内容的考核新机制，科学考核乡镇干部政绩。实行乡镇主要领导干部定期和离任审计制度。
15、切实加强乡镇干部的作风建设。乡镇干部要时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，增强群众观念，做广大群众根本利益的忠实代表。要深入基层调查研究，帮助群众解决实际困难，切实减轻农民负担，要把减轻农民负担工作作为考核和任用乡镇干部的一项重要指标。要说实话，办实事，破除“官本位”，不搞形式主义，不浮夸，不摆花架子。坚持和完善乡镇干部蹲点包村、联系贫困户、民情恳谈等制度，加强党与人民群众的联系。要学会在新形势下做好农民工作的方式方法，善于用民主协商、说服教育、示范引导和提供服务的方法处理同农民的关系，促进农村经济发展和社会稳定。要坚持从严治党的方针，对乡镇干部严格要求、严格管理、严格监督，特别要加强对“一把手”的监督。要认真解决乡镇干部思想作风存在的问题，对滥用职权、违纪违法的，要坚决查处。
五、关于加强和改善乡镇对村级的领导问题
16、坚持和强化村党支部的领导核心地位。要按照“五个好”的要求，进一步加强和改进农村党支部建设，特别要选好配强村党支部书记。要全面推行“两推一选”，扩大民主，广开视野，真正把那些政治坚定、公道正派、群众威信高，能带领群众共同富裕的优秀党员，选进党支部班子。要坚持村党支部的领导核心地位，进一步理顺村“两委”关系，支持村党支部加强和改进对村级各种组织的领导。要实行村“两委”成员交叉任职，大力精简村干部和村级吃补贴人员。要注意对非党员村委主任的教育培养，符合条件的可按程序吸收其入党，并及时充实进村党支部，班子。县(市、区)要研究制定规范村“两季”工作的实施办法，使村级管理逐步走上制度化、规范化轨道。要加强对农村党员干部的教育和管理，特别要把村“两委”成员作为教育培训的重点，着力提高他们的政治素质和工作能力。
17、加强对村委会工作的领导。乡镇党委要加强对村民委员会工作的领导，支持和督促他们依法履行职责，实行村民自治，在党支部的领导下完成好各项工作任务。要依法组织和指导好村委会换届选举，严格候选人条件和选举程序，确保村委会换届选举健康有序进行。要帮助村委会健全完善村级管理制度，建立完善村民自治章程，制定村规民约，实行依法治村。积极引导村级集体经济组织不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，搞好集体资产的经营和管理，壮大集体经济实力，促进共同富裕。
六、关于加强乡镇民主法制建设问题
18、积极推进基层民主政治建设。要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，充分发挥乡镇人民代表大会的权力机关作用，强化对乡镇政府的监督职能。乡镇政府和上级机关派驻乡镇的基层站所要全面推行政务公开，促进廉洁勤政建设。乡镇政务公开要紧紧抓住基层群众最关心的问题来开展，有针对性地进行。要把乡镇政务公开与深入开展村级财务、村务公开结合起来，采用公开栏、会议、书面、新闻媒体等形式，接受群众监督。要进一步建立健全村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，全面推选村民代表议事制度，健全和完善村民自治章程和村规民约，推进村民自治健康发展。
19、加强农村法制建设。乡镇党委、政府要进一步加强对法制建设的领导，健全维护农村稳定的工作机制。要广泛深入地开展普法宣传教育和依法治理活动，增强广大干部群众的法制观念，使广大干部能够依法行政、依法办事，使广大农民群众能够了解相关的法律法规，自觉履行自己的权利和义务，维护国家、集体和个人的合法权益。要积极开展农村法律咨询服务，依法化解人民内部矛盾。要密切控制社会动向，依法排查化解矛盾纠纷，积极防范和妥善处理群众性事件。要加强农村社会治安综合治理，建立健全群防群治组织，落实安全防范措施，依法严厉打击刑事犯罪活动，扫除社会丑恶现象。要加强对民间组织和宗教的管理，依法打击邪教组织，取缔非法宗教活动。要加强乡镇政法队伍建设，确保严格公正执法。
七、关于加强乡镇精神文明建设问题
20、深入持久地进行思想道德和科技文化教育。要充分利用基层党校、党员活动室、文化大院等阵地，深入持久地进行理想信念、社会公德、家庭美德和江泽民总书记倡导的“五种精神”教育，不断提高农民群众的思想道德素质，用社会主义思想占领农村思想文化阵地。要大力发展农村科技教育文化事业，积极开展多种形式的科普教育活动，进一步发展农村成人教育，办好农民科技文化夜校，开展经常性的群众性读书活动，提高广大农民运用先进适用技术和驾驭市场经济的能力。
21、倡导科学文明健康的生活方式。要充分发挥群团组织和红白理事会等群众组织的作用，开展丰富多彩的群众性文化体育活动，引导农民移风易俗，摒弃陈规陋习，切实解决封建迷信、婚丧大操大办、宗族帮派等问题。要进一步加强农村文化设施建设，大力发展农村医疗卫生和计划生育事业，坚持开展好文化科技卫生“三下乡”、创建文明村镇、文明户和各种形式的军民、警民、工农共建活动，改善村镇环境，美化村容村貌，提高农民的生活质量。
八、关于为乡镇干部创造良好的工作环境问题
22、创造良好的工作环境。乡镇工作千头万绪，任务非常繁重，上级党委、政府要加强对乡镇工作的领导。各级各部门下达任务要充分考虑基层的承受能力，量力而行，不能提过高、过急的要求，不要把矛盾推到基层；制定出台政策要注重配套衔接，增强可操作性，并及时清理废止不符合实际的政策条款。县直部门对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作实效，不能单纯强调投入、装备状况。对乡镇工作，除中央规定的外，不要轻易推行重点管理和一票否决。垂直管理部门要端正行业作风，提高依法行政水平，更好地为地方经济发展服务。工商、地税等部门要从有利于发展经济、方便群众出发，合理设置派驻乡镇的机构。垂直管理部门驻乡镇分支机构主要负责人的任免，要征求和尊重当地党委、政府的意见。垂直管理部门要与乡镇党委、政府加强联系，互相支持。要注意减轻乡镇负担。进一步清理各类达标升级活动，对群众反映强烈、由农民出钱出工出物的达标升级活动要一律废止。坚决制止各种报刊、书籍摊派行为，任何部门和单位不得强行向乡镇摊派报刊、书籍。
23、改善乡镇干部的生活条件。乡镇的生活条件比较艰苦，各级各部门要在生活上多关心乡镇干部，适当提高他们的生活待遇，解决好乡镇干部和职工的住房问题。对乡镇干部的家属就业、子女入托入学等问题也要给予关心和照顾。
24、营造良好的舆论环境。乡镇干部长期工作在农村第一线，是做好基层工作不可缺少的一支重要力量。要按照有关规定，对成绩突出的乡镇干部进行表彰和奖励。报纸、刊物、广播、电视、文艺、图书出版等舆论宣传部门要坚持正确的舆论导向，以正面宣传为主，多宣传先进乡镇的典型经验，多宣传优秀乡镇干部的先进事迹，让全社会更多地理解和支持乡镇干部的工作。
