发布文号: 湘政发[２００５]２７号
各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
煤炭是重要的基础能源，在我省一次能源消费中占70％。通过多年努力，我省煤炭工业取得了长足发展，对国民经济和社会发展发挥了重要作用。今后相当长时期，煤炭作为我省基础能源的主体地位不会改变，全省工业和经济发展对本省煤炭的依存度不会改变，立足本省供给的局面不会改变。煤炭工业既是资源性产业，又是高危行业，随着国民经济快速发展，煤炭需求不断增加，资源、环境和安全压力将进一步加大。为认真贯彻落实《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(国发(2005)18号)，促进全省煤炭工业全面协调持续稳定发展，保障国民经济发展需要，现提出以下实施意见：
一、指导思想、发展目标和基本原则
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续发展的新型工业化道路。坚持以人为本，安全第一，以建设重点矿区、骨干矿井，培育大中型煤炭企业和企业集团为主线，坚持“立足本省，产调结合，统筹规划、规范开采、科技兴煤、提质增效、安全生产、总量平衡、协调发展”的方针，高度重视煤炭的勘探、生产、建设和有效利用，构建与社会主义市场经济体制和全省国民经济发展相适应的新型煤炭工业体系，不断提高煤炭资源的有效保护和合理开发水平。以煤炭的健康发展和有效利用，为全省国民经济全面协调可持续发展提供基础能源支撑。
(二)发展目标。从2005年起，用3一5年时间，基本建立规范的煤炭资源勘探、规划开发、生产建设、安全监管、运销流通、有效利用新秩序，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境破坏初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用5年左右时间，淘汰能力3万吨以下矿井，全省煤矿总数控制在1500处以内，形成以合理保护、强化节约、有序开发为重点的资源开发监管体系；以重点矿区和大中型煤炭企业集团保重点需求、乡镇小煤矿市场调剂的煤炭供给体系；以提高素质、完善系统、强化装备、优化管理为重点，先进适用技术为支撑的安全生产保障体系；以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系；以《煤炭法》、《矿产资源法》为基础的配套法规政策调控体系。
(三)基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，加快重点矿区、骨干矿井建设，培育大中型煤炭企业和企业集团，促进乡镇煤矿重组联合改造提高；继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持标本兼治的原则，着力解决我省煤炭资源勘探滞后、监管粗放、浪费严重等影响煤炭工业健康发展的突出问题，抓紧完善法规政策调控体系，提高办矿门槛，严格煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持“安全第一、预防为主”和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入、安全培训等各项要素到位。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业综合竞争力。坚持煤炭开发与地方经济社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工、建材等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。
二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系
(四)加强煤炭资源规划管理。煤炭资源是不可再生的重要战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。煤炭矿山企业的设置应当符合各级人民政府编制的矿产资源总体规划和煤炭生产开发规划要求，对资源丰富、特殊和稀缺煤种、对国民经济具有重要价值的矿区，要设立省级煤炭资源规划矿区，建立煤炭资源战略储备制度，严格按省批准的规划有序开发。省级煤炭资源规划控制矿区的划定，由省煤炭局、省国土资源厅、省发改委共同研究提出，报省人民政府审定并公布。
(五)完善煤炭资源管理和生产开发管理制度。省发改委、省经委、省煤炭局要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革、煤炭管理部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革、煤炭管理部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤市州、县市区人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。
(六)加大煤炭资源勘探力度。建立煤炭地质勘探周转资金，主要用于煤炭资源的找煤、普查和必要的详查。要建立统一管理的煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，进一步完善储量评估制度，提高地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。
(七)合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。在省级煤炭资源规划控制矿区，凡未经省批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。对适宜开办规模大矿的整块资源，必须成块开发兴建规模大矿，严禁将整块煤炭资源化整为零，大矿小开、分块出让。对现有矿区的深部资源，可实行联合开发，未经煤炭部门审核同意，国土资源部门批准，严禁随意向深部扩界。要严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和乱采滥挖。鼓励采用先进技术，开采难采煤层、极薄煤层和零星资源。
(八)严格开办煤矿审批程序。开办煤矿企业(含新开矿井、闭坑后重开矿井、非煤矿山开采伴生煤炭资源)，必须符合煤炭生产开发规划和煤炭产业政策，依法向煤炭管理部门提出申请。省煤炭局按照煤炭生产开发规划、年度开办计划和国家产业政策，严格进行审查。采矿权实行市场化转让的，省煤炭局要对其业主主体进行资格审查。经省煤炭局批准开办的煤矿企业，凭批准文件向省国土资源厅申请颁发采矿许可证。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级煤矿安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施“三同时”制度(同时设计、施工和投入使用)。
(九)保护节约和合理利用煤炭资源。严格执行煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，发展改革、煤炭管理部门一律不予核准，国土资源部门不予颁发采矿许可证。建立煤炭资源利用监管制度，煤炭、国土资源部门对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管。对达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销有关证照，依法予以关闭。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。
三、加快结构调整，建立有效的煤炭供应保障体系
(十)加快重点矿区、骨干矿井建设，大力培育大中型煤炭企业集团。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件相对较好、具有一定发展潜力的矿区，以国有煤炭企业为依托，加快宜章、耒阳、涟源、攸县等生产规模400万吨以上重点矿区开发，加快金竹山、南阳、周源山、湘东、杨家山等生产能力60万吨的骨干矿井建设，形成稳定可靠的煤炭供应基地，以株洲洗煤集团公司为依托，建设水煤浆、煤炭洗选深加工基地。争取国家基建投资(或国债资金)，以资本金注入和矿业权价款作价入股等方式，支持重点矿区和骨干矿井开发建设。省政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行要积极支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。要以省属煤炭企业(涟邵、资兴、白沙、长沙矿业、湘潭矿业、辰溪煤矿，即三局三矿)为主体，积极引进战略投资者，实现产权多元化，整合资源，盘活资产，加快组建省煤业集团公司，确保省内重点行业、重点企业的用煤。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。煤炭生产开发规划、矿区总体规划要考虑国有煤矿的后备资源接替，对省级煤炭资源规划控制矿区的资源开发要由国有资本控股。鼓励省属国有煤炭企业到省外、境外投资办矿，以确保我省经济发展对煤炭的需求。
(十一)进一步改造整顿和规范小煤矿。要对现有乡镇煤矿实施整顿规范，逐步减少煤矿数量。要充分发挥市场机制的作用，采取关闭淘汰、联合兼并、改造提高等途径，整合煤炭资源，实行集约化规模化开发经营。鼓励大中型煤炭企业兼并改造乡镇煤矿，鼓励资源储量可靠的乡镇煤矿通过资产重组实行联合改造。积极推进乡镇煤矿采煤工艺改革和技术改造，实现壁式正规化开采。进一步巩固深化煤矿安全专项整治成果，坚决关闭非法、布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的煤矿。任何单位不得以开办地质硐探井、非煤矿山等形式，变相审批开办煤矿。
(十二)积极推进高产高效矿井和标准化矿井建设。采用先进适用技术，努力提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。积极推进高产高效矿井和标准化矿井建设。加强企业、科研机构和各类院校的联合攻关，重点解决高瓦斯、突出矿井、急倾斜煤层、不稳定煤层开采的采掘部署及采煤方法，努力提高煤炭生产的技术水平。
(十三)促进煤炭与相关产业协调发展。重点煤炭矿区、骨干矿井建设要与煤炭运输、电力供应和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。加快产煤地区公路建设，提高煤炭外运能力。按照政府引导、企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局优化和煤炭产业与下游产业协调发展。
(十四)规范煤炭市场经营秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，要运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同，建立战略合作伙伴关系，省内煤炭资源要优先满足我省经济发展的需要。提高煤炭经营企业市场准入门槛；严格资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。
四、坚持综合治理，强化煤矿安全监管，建立煤矿安全生产保障体系
(十五)进一步落实安全生产责任。按照“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作机制的要求，进一步落实煤矿企业、煤矿安全监管部门、煤矿安全监察机构、地方政府的安全生产责任。各级地方人民政府对煤矿安全生产工作负总责，要建立领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度和安全办公会议制度，落实煤矿安全监管职能部门，强化对煤矿安全监管部门的检查指导。煤矿安全监察机构、煤矿安全监管部门要认真履行煤矿安全监察、监管职责，努力提高监察、监管的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。要强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任，落实煤矿出资人确保安全投入到位的责任；强化安全生产管理，充实和加强一线管理力量；坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度，各级煤矿安全监管部门要强化对安全生产风险抵押金的监督管理，确保发挥其应有的作用。
(十六)进一步加大煤矿安全投入。煤矿出资人必须保证生产矿井应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。各类煤矿必须按有关规定提足用好安全专项资金：要切实按照省政府湘政发(2004)4号文件规定吨煤提取10元安全费用，全部用于瓦斯集中整治和安全投入；继续执行吨煤提取10.5元的煤矿维简费；继续执行省属煤矿政策性补贴资金的30％，统一调剂用于省属煤矿企业安全专项投入；乡镇煤矿要以自筹为主，切实加大安全投入力度。对国家和省支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用。
(十七)认真搞好煤矿瓦斯防治。成立全省煤矿瓦斯集中整治工作领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。加强瓦斯防治科技攻关，推广瓦斯防治实用技术，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究，推动煤矿安全生产科技进步。抓紧制订和实施全省煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。严格贯彻落实“先抽后采、监测监控、以风定产”瓦斯治理方针。高瓦斯、突出矿井必须实施“可保尽保、应抽尽抽”的综合治理措施，变“抽放”为“抽采”，瓦斯治理与利用相结合。建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系。规范矿井瓦斯等级鉴定和能力核定等安全技术基础工作，严防超能力生产，严禁无风、微风、循环风和不合理串联风作业，切实防范重特大瓦斯事故的发生。
(十八)提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。煤矿安全监管部门要依法对煤矿负责人和主要工种作业人员实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。建立职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；各煤炭大专院校要按照煤炭行业市场需求，加强对煤矿专业人才和技术工人的培养，扩大采、掘、机运、通风、安全、地质等急需专业的招生规模，培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。
五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系
(十九)推进洁净煤技术产业化发展。省经委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。要制定强制措施，使城区使用的锅炉限期推广使用水煤浆。
(二十)推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。省经委、省发改委要制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。
(二十一)保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时”制度。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，发展改革、国土资源、环保部门要研究建立矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理的机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。严格执行矿山地质环境治理备用金制度。要制订专项规划，努力筹集采煤沉陷区治理资金，实施综合治理，各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。
(二十二)大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。要制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。
六、制订和完善有关法规制度，健全煤炭工业政策调控体系
(二十三)强化依法监管。按照国家政策法规，制定完善配套规章，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。严格执行国家煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。严格执行国家有关煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。
(二十四)促进煤炭企业接续发展。根据《中华人民共和国煤炭法》和国家有关规定，建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。现阶段各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。范实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。
(二十五)提高矿工劳动保障水平和矿工生活质量。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工井下时间缩短8小时以内，并尽快实行4班6小时工作制。加强煤矿劳动用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康，全面贯彻落实《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制订煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。省劳动和社会保障厅要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制订或提高煤矿工人艰苦岗位津贴和井下从业人员最低工资标准，。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个从共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。各地要在经济适用房建设中，单列计划，建设矿工区居住用房。
(二十六)充分发挥中介组织作用。进一步培育和规范中介市场，充分发挥煤炭学会等中介组织在行业统计、技术服务、安全评价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，为企业提供优质报务，为政府宏观调控提供决策咨询，规范企业市场行为，维护市场公平竞争秩序。
煤炭工业健康发展事关国民经济发展和能源安全大局。各地各有关部门要加强调查研究，结合本地本部门实际，认真做好贯彻落实工作，抓紧制订和落实各项具体措施。省发改委、省经委要会同有关部门加强监督检查和指导协调，认真研究解决煤炭工业发展中遇到的困难和问题。促进煤炭工业持续健康发展。
湖南省人民政府
二00五年十一月十八日
