发布文号: 宁政发[2005]71号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省委《法治江苏建设纲要》精神，经市政府同意，印发《南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划》，请根据实际，贯彻执行。
二○○五年四月八日
南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)确立了用十年左右的时间基本实现建设法治政府的重要目标。为了贯彻实施好《纲要》，有计划、有重点、分步骤地推进我市依法行政，加快建设法治南京的进程，根据国务院《纲要》和省委《法治江苏建设纲要》，结合我市实际，制定本行动计划。
一、指导思想和基本目标
(一)指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持党的领导，坚持执政为民；认真履宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序行使权力，依法处理经济和社会事务，维护法律权威，确保法制统一和政令畅通；规范行政行为，转变政府职能，降低政府管理成本，提高政府管理效能；依法保障社会公正，维护人民群众利益，加快建设南京三个文明协调发展特色区域，促进实现“两个率先”、构建“和谐南京”的目标。
(二)基本目标：经过三年左右时间的努力，争取到2007年使全市依法行政工作实现以下目标：政府职能逐步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能转变，行政管理体制改革取得新的进展；科学民主的行政决策机制初步形成，政府制度建设质量明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制初步形成，行政执法行为明显改善；行政监督制度和机制逐步健全，行政监督效果明显提高；行政机关工作人员特别是领导干部法律意识不断增强，依法行政的能力不断提高；市、区(县)两级政府的依法行政工作明显改进，为在全国、全省率先基本建成法治政府奠定基础。
二、主要任务
为实现上述目标，从现在起到2007年，各级政府及其工作部门全面推进依法行政的主要任务是：
(一)加快转变政府职能。
1、深入贯彻实施《行政许可法》。继续按照上位法及国家规定，做好行政审批事项的清理和相关地方性法规、政府规章、规范性文件的修改、废止工作。完善行政许可设定、实施和监督检查、过错责任追究等配套制度。深化行政审批制度改革，对已取消的审批事项，进行制度创新和管理创新，形成新的工作规范，加强事后监管；对保留上升的行政许可事项，规范许可程序和行为，提高行政许可工作效率。继续推进行政审批方式的改革。积极探索在法律允许范围内简化市场主体准入程序的制度建设，认真做好全市建设项目规划行政许可阶段和建设工程施工许可环节联审会办的试点工作，继续探索在其他行政管理领域统一办理、联合办理、集中办理行政许可事项的制度。加强调查研究，创造条件，为我市开展相对集中行政许可权试点工作做好准备。加强对贯彻实施行政许可法的监督检查，监察机关和政府法制机构应把行政机关贯彻实施《行政许可法》作为效能监察、执法检查的重要内容，纳入各区(县)政府和市政府各部门依法行政工作绩效的考核评价指标。全市要在贯彻实施行政许可法周年和三年之际，开展两次“回头看”检查。
2、积极推进政企分开、政事分开、政社分开、政资分开，加快政府职能转变。深化投融资和国有资产管理体制改革，落实政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。依法履行经济调节职能，进一步加强经济监测和调控体系建设，优化经济结构。把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。完善政府的公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能和劳动、就业、社区服务、社会保障和社会救助等公共服务职能，加大政府在社会管理和公共服务方面的投入。依法规范市场准入，加强市场监管。建立和完善市政公用行业的市场准入和特许经营制度；进一步加强和规范资本、产权交易、房地产、建设、技术、人力资源等各类要素市场监管；加强对自然垄断业务的有效监管，维护市场监管的公正性和有效性。依法建立并完善对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和公共安全事件的预警预测、应急指挥处置、抢险救援与物资保障体系，提高政府应对突发事件和抵御风险的能力。
3、加强劳动、就业、医疗等社会保障制度建设。建立健全社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利等各项保障制度和政策相互衔接，资金来源多元化、管理动态化、保障制度规范化的社会保障体系。认真贯彻执行《南京市城乡居民最低生活保障条例》及其配套实施办法，制定和修改《南京市促进就业办法》、《南京市实施〈工伤保险条例〉办法》等相关政府规章和规范性文件，进一步完善城乡最低生活保障制度以及城镇职工工伤保险、失业保险、基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步推进农村特困户生活救助保障制度。到2007年争取将乡镇企业、事业单位和城镇个体、私营企业纳入基本养老保险范围，建立健全农村养老保险、医疗保障制度和困难群体的救济扶助和法律援助体系。
4、创新和优化政府管理方式。积极探索和运用行政指导、行政规划、行政合同等间接管理、动态管理等多种手段，不断完善政府对经济社会的调节方式。加强本市国民经济和社会发展规划、城市总体规划及国土利用、产业发展、交通发展等规划的编制和修订完善，注重保护和合理利用各类资源，优化改善投资环境，促进协调发展。行政规划未经法定程序不得随意更改；行政指导不得具有强制性；行政机关订立涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政合同，应当依法通过招标、拍卖等公开竞争方式决定。加快电子政务建设，继续推进政府上网工程的建设和运用。2006年底前基本实现市、区(县)政府以及市政府各部门之间网上信息互通、资源共享。
5、规范行政机关的职能和权限。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，调整并完善政府组织机构及其职责权限。根据国家和省对政府机构改革工作的总体部署，在完成市、区(县)政府机构改革方案和政府有关部门三定方案的基础上，2007年基本理顺我市行政机关纵向和横向的职能权限，基本实现市和区(县)、乡(镇)三级政府之间以及同级政府部门之间职权划分明晰、职能配置合理的要求。加强编制管理部门、财政部门和政府法制部门对政府机构设置、职能界定和人员编制核定的审查协调功能，逐步实现政府职责、机构和编制的法定化。
6、进一步推进社会事业管理体制改革。全面完成经营性事业单位转企改制任务，积极探索行政执行类和公共服务类等不同类型事业单位的分类改革、分类管理。切实贯彻《南京市行业协会管理办法》，积极培育、发展各类行业组织和中介机构，基本建立比较完善的行业组织、中介机构行为规范制度。除法律法规明确必须由行政机关实施的以外，逐步将政府部门承担的资质认定审查、行业信息披露等属于行业管理的职能转移给行业组织，发挥其行业管理与行业自律的作用。
7、建立健全政府信息公开制度。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，各级政府及其部门所掌握的政府信息，应当通过政府公报、政府新闻发布会或者报纸、广播电视等公共媒体、互联网上的政府网站、行政机关设立的查阅室、公告栏、电子屏幕等有效途径向社会公开。行政机关应当落实和完善政府信息公开的相关制度，规范信息公开的标准和程序，完善、整合信息公开的渠道并为公众查阅政府信息提供便利条件。建立健全依法行政信息公开制度。公开的信息包括：依法行政的各类方案、规划、制度以及有关督察、考评结果；行政决策的事项、依据和结果；起草制定重要法规草案、规章和规范性文件过程中的有关信息；法规规章政策规定、办事方法和服务程序；作出具体行政行为的法律依据、管理权限、程序、法定条件、标准、办理时限等执法信息；行政许可法、行政处罚法等法律法规要求公开的事项等。建立健全政府新闻发言人制度。市、区(县)政府及市政府各部门的新闻发言人应及时发布重要政务新闻，通报政府有关工作情况以及对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况和措施等。建立政府法制新闻发布制度。凡出台政府规章以及发生对本市有重大影响的法制事件，也应当举行新闻发布会。
8、建设诚信南京。通过制订和完善信用法规规章，为社会信用体系建设提供法律保障；探索建立统一公开的信用征信、评估体系，建立健全政府信用、个人信用和企业信用系统，开通企业不良行为信息警示系统；加快信用数据库建设，逐步形成企业和个人的信用信息数据库；积极做好省社会信用服务体系建设的试点工作，逐步建立信用监督体系和信用服务体系。到2007年基本做到：主要的信用法规、规章初步具备，信用市场逐步规范，信用服务初具规模，信用监督和失信惩戒机制基本建立并有效运行，基本形成诚实守信的社会经济环境。
9、规范公共财政管理，完善依法行政的财政保障机制。继续深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理为主要内容的财政管理体制改革。坚持零基预算、综合预算，规范项目预算管理。2005年全面实施本市市级预算部门国库集中支付改革。2007年全面推行国库集中收付制度改革。完善并实施收费与监管相分离，罚缴分离，罚没收入与经费支出相分离制度。规范政府非税收入，行政事业性收费必须有法定依据，收费主体、项目、标准要向社会公开。加大财政对行政执法经费的保障力度。逐步建立统一、规范、透明的公务员津贴、补贴制度。逐步建立财政支出绩效评价指标体系，加强财政资金使用效益检测、评价和监督。
(二)建立健全依法、科学和民主的行政决策机制。
10、完善行政决策程序。制订和完善市政府重大事项决策程序和行政机关内部决策程序规定，健全并落实重大事项的决策前论证制、决策中票决制、决策后责任制。进一步完善重大决策调查研究制度、专家咨询制度、公众参与制度和合法性评价制度，充分发挥市经济社会发展咨询委员会和政府法制法律工作机构的咨询、参谋作用。建立 “市级民意调查中心”，发挥其反映社情民意的作用。
11、建立决策跟踪评估和责任追究制度。行政机关应确定有关机构、人员或者委托有关研究机构、社会中介机构，对决策内容、执行决策的体制、机制、方式、执行成本以及对经济社会造成的影响进行跟踪调查和评估，及时向决策层反馈调查评估结果，调整和完善有关决策。按照“谁决策、谁负责'的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
(三)提高制度建设质量和实施效果。
12、进一步规范政府立法。政府立法应当遵循法定权限和程序，贯彻“少而精，不抵触，有特色，可操作”的立法原则，从立法项目选择到内容确定，都应当坚持以人为本，坚持科学发展观，体现行政机关权力与责任，公民、法人和其他组织权利与义务的对等和平衡。规范性文件不得违法限制行政管理相对人的权利或增加其义务，不得设定行政许可、行政收费及行政处罚、行政强制事项。政府规章、规范性文件应当经同级政府或者部门的法制机构合法性审核，并经同级政府的常务会议或者政府部门的办公会议讨论决定。未经法制机构审核的规范性文件，不得发布实施。政府规章和规范性文件，应当在政府公报、政府网站和普遍发行的报刊上公布。未依法公开的政府规章、规范性文件，不具备执行效力。到2007年市政府将颁布政府规章20件左右，年度政府立法计划完成率达100%；规范性文件公开发布率100%。
13、创新和完善政府立法工作。扩大政府立法工作的公众参与程度。建立健全立法听证、立法调研和协调制度、专家咨询论证制度、立法公开征求意见以及听取市人大、市政协意见的工作制度。推行综合立法以及立法工作者、实际工作者、专家学者三结合的立法方式。探索政府规章实施情况评估、报告制度和有关政府立法项目的成本效益分析制度，并将该项制度逐步扩大适用到规范性文件。
14、建立健全政府规章和规范性文件的修改、废止和定期清理制度。制定机关要根据上位法的调整以及适应社会主义市场经济和社会事业的发展，及时做好规章、规范性文件的清理、修改和废止工作。加强政府规章和规范性文件的汇编出版工作和数据库建设。2005年将汇编出版《南京市法规规章文件汇编》。有关机关、公民、法人和其他组织认为法律规范之间存在矛盾和冲突的，可以向有管辖权的政府法制机构提出，经政府法制机构研究提出处理意见后，按法定程序处理。
(四)推进行政执法体制改革和执法程序制度建设。
15、深化行政执法体制改革。继续开展和完善相对集中行政处罚权工作。将城市管理相对集中行政处罚权工作由城区范围逐步扩大到本市行政区域；试点领域由城市管理领域逐步扩大到经济等领域。通过调查研究，提出并逐步实施具有南京特色的城市管理与文化市场管理综合执法管理体制与机制的改革方案，积极推进城市管理、文化管理以及食品药品安全监督等与人民群众生命健康密切相关的领域的综合执法试点。研究探索执法重心适当下移的范围、途径和方式，减少行政执法层次。凡与人民群众生活、生产直接相关的行政执法活动主要由市、县两级行政执法机关负责实施。
16、深入推行行政执法责任制。根据机构改革职能调整、执法依据变化和工作实际，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，及时调整和完善行政执法责任制内容。将行政执法责任制纳入各级政府工作目标管理，市政府每年对各区(县)政府、市政府各部门执行行政执法责任制情况进行考核。建立公开、公平、公正的评议考核制度。积极探索行政执法绩效评估、奖惩机制和办法。评估结果应向社会公布。
17、完善行政执法程序制度。加强行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政收费等主要行政执法行为的程序规范，严格履行告知程序和回避制度，建立健全执法听证、取证、案卷评查制度和自由裁量权标准化、行政处罚告诫、罚缴分离以及重大行政处罚决定集体讨论和备案等规则制度，把保障公民、法人和其他组织的知情、陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利以及约束行政机关的执法行为，作为健全行政执法程序制度的重点，突出行政程序对行政管理和执法的规范和制约。
18、加强行政执法队伍建设。建立健全行政执法主体资格制度和行政执法人员资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关依法委托，不得行使行政执法权。各级政府要根据法律法规、规章实施情况，适时清理、确认并向社会公告行政执法主体及其执法范围。未经公告或者超越公告职权范围的执法活动无效。实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
(五)建立和完善行政监督制度和机制。
19、完善行政内部监督。加强对决策权、审批权、处罚权等重要行政行为的监督。强化对重要部门、重要事项和重要岗位的监督。在行政许可、登记发证、年检验收、检测检验、现场执法检查、行政收费、行政处罚以及政府重大投资项目招标投标、经营性土地使用权出让、政府采购等直接影响相对人权益或社会公共利益的行政执法及行政管理环节，要进一步健全行政监督制度和制约机制。建立具体行政行为违法性和不当性的审查认定制度。进一步完善对政府规章和规范性文件实施情况的监督检查制度。加强层级监督和专门监督。建立健全有效实施行政复议的工作制度；建立健全重大行政复议案件、行政诉讼案件报告制度、重大行政违法行为的督查制度、行政执法投诉处理制度等制度。强化对抽象行政行为的监督。加强规范性文件备案审查工作。政府法制机构除对报送的规范性文件依法严格审查，真正做到有件必备、有备必审、有错必纠外，还要加强对规章、规范性文件施行后的监督、管理，及时发现纠正执行中的不当行为。到2007年各区(县)政府和市政府各部门向市政府报送规范性文件备案率要达到100%，政府法制机构依法严格审查纠错率要达到100%。
20、推行行政问责制和行政过错责任追究制。各级政府及其工作部门由于故意或过失不履行或不正确履行法定职责的，必须严格按照《南京市行政过错责任追究暂行办法》追究行政过错责任；造成严重后果和不良影响的，追究主要负责人的责任。在市、区两级政府及其部门中试点并逐步推广行政过错责任追究制度。落实完善行政执法过错或错案责任追究制。建立完善行政诉讼案件行政机关法定代表人出庭应诉制度，行政复议错案、行政诉讼败诉责任追究制度。严格执行行政赔偿制度，探索建立行政补偿制度，促进政府权责统一。
21、探索建立以行政效能监察、政府绩效量化评估与社会监督相结合的监督评议机制。确立完善科学可行的评估体系和标准，完善监督机制，发挥监督作用。
22、接受人大法律监督、政协民主监督、司法监督和社会监督。各级政府及其政府部门要自觉接受人大的监督，实行多种形式的述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。自觉接受司法监督，维护司法权威。重视新闻媒体的舆论监督。对各项监督中暴露出来的问题和不足，及时纠正和解决。
(六)加大依法行政宣传教育力度。
23、建立健全领导干部学法制度和任职前法律考试制度。各级政府至少每季度举办一次由政府领导班子和组成人员参加的法制讲座，学习依法行政知识和基本法律知识，三年内要基本完成行政法律法规知识的学习。各有关部门还要按专业化要求系统学习与职能相关的法律法规。发挥各级党校和行政学院的主导作用，把法律知识培训纳入领导干部理论培训总体规划。各级、各部门领导干部中心组学习要有计划安排法律知识的学习，加强针对性，注重学习效果。实行领导干部任职前法律知识考试制度。考试不合格的，不得任用。
24、开展依法行政全员培训工作。按照“统一组织、分级分类、全员培训”的要求，制定并实施《南京市国家公务员依法行政三年培训计划》，明确不同培训对象的培训办法、培训内容、培训时间安排和考试标准，采取集中培训、集中辅导、法制讲座、专题研讨会等多种形式，对全市各级国家行政机关领导干部和工作人员分阶段分层次进行依法行政知识的全员培训工作。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试以及初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。全市将在依法行政培训工作结束后进行总结验收，对取得突出成绩的单位和个人进行表彰。
三、保障措施
(一)加强对依法行政工作的领导。各级政府及其工作部门要把全面推进依法行政工作纳入重要议事日程，认真组织落实全面推进依法行政三年行动计划。市、区(县)人民政府成立依法行政工作领导小组，组长由政府主要领导担任，领导小组下设办公室，由有关部门组成；办公室设在同级政府法制机构，形成一级抓一级，逐级抓落实的领导体系。
(二)抓紧落实配套措施。各地区、各部门要结合实际，把本行动计划的各项任务按照各自分工进行分解，抓紧制定落实本行动计划的具体措施，有计划、分步骤地实施，做到工作任务、责任部门和责任人员“三落实”。各级依法行政领导小组办公室负责组织、协调、指导、考评和监督检查全市落实推进依法行政的各项工作。
(三)建立健全依法行政定期报告制度。各级政府应当每年向本级人大及其常委会和上级政府报告推进依法行政的工作情况。各级政府工作部门应当每年向本级政府报告推进依法行政的工作情况。
(四)建立行政机关依法行政考核制度。制定《南京市市级行政机关依法行政考核办法》，明确对全市行政机关依法行政进行考核的指标体系和主要制度，并纳入全市机关万人评议作风建设综合评价体系。各级政府及其工作部门要把依法行政情况作为内部考核部门和工作人员的重要内容，建立和完善考核制度，制定具体措施和办法。
(五)切实加强政府法制机构建设。各级政府及其工作部门要按照《纲要》的要求，进一步加强政府法制机构和队伍建设，配备得力干部，充实必要的专业人才，使法制机构的机构设置、人员配备、经费保障等方面与其责任、任务相适应，与推进依法行政工作的要求相适应，充分发挥其在全面推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。
