发布文号: 市委办[2005]8号
为深入贯彻市委“环境立市”战略，全面推进杭州生态市建设，根据《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快推进杭州生态市建设的若干意见》(市委(2004)10号)精神，经市委、市政府同意，现就建立健全我市生态补偿机制提出如下意见。
一、充分认识建立健全生态补偿机制的基本内涵和重要意义
1、深刻领会生态补偿机制的基本内涵。生态补偿是指对损害资源与环境的行为进行成本收费，加大该行为的成本以激励损害行为主体减少其行为带来的外部不经济性，或对保护资源与环境的行为进行补偿或奖励，以达到保护资源环境、促进区域协调发展的目的。建立生态补偿机制就是要通过制度创新实行生态保护的经济效益化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态资源这一特殊公共产品消费中的合理价值定位；通过制度变迁维护好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。
2、充分认识建立健全生态补偿机制的重要意义。党中央提出树立科学发展观，构建社会主义和谐社会的战略目标，建立健全生态补偿机制，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是打造“和谐创业”发展模式的重要载体，是加快推进生态市建设的重要内容，是促进市域统筹协调发展的重要举措，也是践行“三个代表”重要思想，加强执政能力建设的根本要求。建立健全生态补偿机制，有助于改变传统的无偿使用生态资源的习惯，促使区域在制定经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本，从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展；有助于使外部补偿转化为自我发展能力的积累和提高，从而加快结构调整，改善环境质量，转变增长方式；有助于利用经济和行政激励手段，协调各方利益，激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展的创造活力，逐步缩小市域内经济社会发展中的地区差别、城乡差别，实现全市经济社会的跨越式发展、人与自然的和谐，共同走向生产发展、生活富裕、生态良好的文明道路。
二、建立健全生态补偿机制的指导思想和基本原则
1、指导思想。
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以统筹区域发展为主线，以保护和改善生态环境质量为根本出发点，以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力，全面推进生态市建设，完善政府调控手段和政策措施，促进社会参与和市场运作，逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制，促进市域经济社会与资源环境协调发展。
2、基本原则。
坚持保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则。生态环境是公共资源，环境保护者有权利得到投资回报，使生态效益与经济效益、社会效益相统一；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对所造成的生态破坏和环境污染损失作出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。
坚持统筹协调、共同发展的原则。坚持科学的发展观和保护观，使生态环境的保护与经济社会的发展协调统一起来。要坚持与时俱进的生态保护观，以经济发展为支撑，有效地保护和利用现有生态资源的存量。各地要多方支持欠发达地区和重要生态功能区的经济社会发展，促进保护地区与受益地区共同发展。坚持循序渐进、重点突出的原则。建立生态补偿机制既要着眼将来，按照循序渐进、先易后难的原则逐步解决理论支撑和制度设计的问题，深入探索和研究生态补偿的内在发展规律；又要立足当前，按照突出重点的原则，在充分总结现有生态补偿实践经验的基础上，确定生态补偿机制建立的核心内容和实施生态补偿的重点领域，使生态补偿机制发挥出最佳的整体效益。
坚持政府主导、市场参与的原则。要充分发挥各级政府在生态补偿机制建立过程中的主导作用，努力增加公共财政投入，完善政策调控措施；同时又要积极引导社会各方参与，逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。
坚持公平公开、权责一致的原则。生态补偿机制必须在公平公开的层面上运行，科学核算生态补偿的标准体系，建立阳光运作的补偿程序和监督机制，同时又要建立责、权、利相统一的行政激励机制和责任追究制度，形成“应补则补，该补则补，公众监督，奖惩分明”的有效运转体系。
三、建立健全生态补偿的公共财政制度
1、整合优化财政补助结构。设立生态补偿专项资金。进一步整合现有市级财政转移支付和补助资金，将生态市建设、环保补助、城建县(市)补助、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等10项专项资金纳入生态补偿专项资金之中，形成聚合效应。纳入生态补偿专项资金的各类补助资金在资金安排使用过程中，各部门应按原资金使用渠道并结合生态补偿的理念制定或调整资金使用管理政策，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目，更加清晰地体现对欠发达地区和重要生态功能区的倾斜扶持以及对区域、流域生态环境作用明显的项目的支持。
2、加大生态补偿投入。充分发挥财政资金在现阶段生态补偿机制建立过程中的主导地位，逐步加大财政补助资金的投入力度。为鼓励各区、县(市)特别是上游地区保护钱塘江、苕溪两大流域水生态环境的积极性，从2005年起，市财政在原有10项生态补偿政策方面已安排1.5亿元资金的基础上，再新增5000万元，使专项资金规模达到2亿元。在此基础上，市财政将视财力可能，逐步进行充实和调整。
3、加强地方专项资金配套。各区、县(市)应当根据生态补偿的要求和本意见精神，加快建立配套的生态补偿专项资金并制定使用管理办法。配套资金应优先扶持市级生态补偿资金投向的重点领域和项目，并在促进本地区的重要生态功能区和欠发达地区的共同发展方面发挥积极作用。
4、积极争取国债等资金支持。多渠道积极争取国债资金以及国家、省级各类专项补助资金，提高政府各项资源性收费中用于生态补偿的比重，强化资源使用补偿。争取各种社会资金(包括捐助)参与生态环境建设。
四、明确生态补偿标准
5、制定科学的生态补偿标准体系。根据市政府对区、县(市)政府环境保护和生态建设目标责任制考核内容，结合流域生态环境质量指标体系、万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标，逐步建立科学的生态补偿标准体系。
6、公平合理安排生态补偿专项资金。把环境保护和生态建设目标责任制考核结果作为市对区、县(市)实施区域生态补偿的重要依据，根据考核结果公平合理地安排生态补偿专项资金。对生态环境保护好的区、县(市)给予重点补助，对生态环境保护欠好但考核结果比上年有进步的区、县(市)给予适当补助，对生态环境保护不力的区、县(市)则相应减少补助。
五、制定生态补偿的产业扶持政策
1、加快发展县域经济。继续支持县域经济发展，进一步加强国内合作，加大招商引资力度，加快全市经济结构调整。大力实施市区“优二进三”战略，对市区搬迁的工业企业优先考虑在市域周边县(市)安排落户，并在有关税收分成、排污指标分配等方面给予政策优惠。
2、构筑异地发展的政策平台。重视改善欠发达地区和重要生态功能区的投资环境，努力提高欠发达地区的自我发展能力。在市域范围内，设立异地开发试验区，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，从体制上、政策上为异地发展创造有利条件和良好环境，推进全市范围内生产力合理布局，统筹城乡、区域、经济社会、人与自然的协调发展。在县域范围内，总结推广临安等地异地开发的实践经验，在招商引资、企业搬迁过程中对欠发达地区给予政策优惠。
3、实施财政和税收分类管理政策。进一步加大对下山脱贫、生态脱贫的政策扶持力度，鼓励和支持跨县域的扶贫方式，推广余杭区在乡镇财政和税收分类指导政策方面的成功经验。各区、县(市)应从生态功能、产业发展等方面对辖区内各乡镇进行分类，针对不同功能定位的乡镇分别采取不同的财政和税收政策。对江河源头区、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等以重要生态功能区为主的欠发达乡镇实施税收减免，同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策。区、县(市)财政除保证这类乡镇必要的基本财政经费外，每年应再列支专项经费，专门用于该地区的生态环境保护和建设。
4、调整区域产业结构。各区、县(市)要根据环境功能区划、区域环境容量和污染物排放总量控制要求，确定符合自身实际的产业发展方向，完善产业发展政策，大力发展循环经济，加快构建生态产业体系。要继续加大区域产业结构调整力度，通过淘汰取缔落后产业、改造提升传统产业、优先扶持生态产业，改善现有不合理的区域产业结构。要继续大力推行清洁生产，强化环境污染整治，实施污染物排放总量控制。
六、生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制
1、进一步加大环境与资源费征收力度。各级政府及国土资源、水利、建设、环保等相关职能部门要进一步完善各种环境与资源费的征收使用管理制度。进一步完善水资源有偿使用制度，加强水资源费的征收和管理；加快推进水价改革，合理提高城镇污水处理费征收标准，确保城镇污水处理费征收标准不低于污水处理厂的正常运行成本；加大矿山生态环境治理力度，合理提高矿山生态环境治理备用金征收标准，确保治理备用金的征收标准不低于矿山生态修复的治理成本；加强采砂等资源开发利用过程中的管理，逐步加大资源有偿使用过程中生态补偿费的征收力度；进一步加强和规范排污费资金的收缴、使用和管理，全面实施主要污染物排放总量控制计划，切实加大各类环境违法和生态破坏行为的查处力度。
2、积极探索排污权交易、水权转让机制。根据环境功能要求，在科学核算区域环境容量的基础上，在市域范围内建立污染物排放总量控制、污染物排放指标有偿分配和排污权有偿交易制度，探索在市场经济条件下，运用经济杠杆的作用，充分调动政府、企业主动削减污染物排放总量的积极性。2005年至2006年，以县级行政区域为单位，进行企业之间排污权交易的试点。通过实践探索，力争从2007年开始，在杭州市域全流域范围内实现污染物排放指标的有偿分配、排污权的有偿交易。在不影响流域整体功能的前提下，鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制，逐步使我市的水资源以有价的形态通过市场调节和政府引导得到更加合理的配置和更为有效的保护。
七、逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度
1、明确生态补偿的重点领域。加强环境污染整治工作，重点实施以市区大气环境污染综合整治、钱塘江、太湖流域(苕溪、运河水系)水环境整治以及七个环境重点监管区域和八大重点行业污染整治为主要内容的“1278”工程，大力推进以“1250”生态示范工程、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等为代表的生态市建设重点工程，并将其作为当前生态补偿资金投向的重点领域，在城镇环境基础设施建设和运营、饮用水源保护工程、流域交接断面水质自动监测系统建设、重点污染源自动监测(控)系统建设、生态产业示范园区建设等方面给予重点倾斜。加强市级生态重点工程项目管理，实施重点项目重点管理，积极制定生态重点工程项目在用地、税收等方面的优惠政策，充分发挥生态补偿在生态环境保护和建设中的整体效益。
2、建立生态补偿的行政责任机制。建立生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色GDP国民经济核算研究，将资源和环境成本纳入国民经济发展评价体系，作为衡量区域经济发展水平的重要指标。改革和完善现行党政领导干部政绩考核机制，将万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标纳入考核指标并逐步增加其在考核体系中的权重，建立健全特殊生态价值地区领导干部政绩考核的指标体系。
八、加快构建有效保障体系
1、加强组织领导。全市各级各部门要进一步统一思想，提高认识，切实加强组织领导，加快建立健全生态补偿机制。杭州生态市建设工作领导小组将建立市域范围内的流域协调管理机构，推进生态市建设和生态补偿各项工作的落实。各级政府要积极研究和制定完善生态补偿的各项政策措施；各级生态办要会同财政部门加强生态补偿专项资金的使用管理，提高资金使用效益；发展改革、经济、建设、环保、农业、国土资源、林水等部门要各司其职，相互配合，共同推进生态补偿机制的建立健全，认真落实实施生态补偿的各项具体要求。各级各部门要加强生态补偿措施的督促落实，对实施生态补偿过程中的有关重大问题要及时向杭州生态市建设工作领导小组汇报，并将落实生态补偿工作纳入生态建设与环境保护目标责任制的考核内容。
2、完善政策措施。围绕建立健全生态补偿机制，确定重点调研课题项目，组织开展政策攻关，夯实立法基础。积极开展有关区域生态补偿实施、生态公益林管理、排污权交易、异地发展、采矿权和采砂权等资源使用管理方面的政策制定和立法工作，制定出台实施生态补偿的配套政策，为实施生态补偿提供政策和法制保障。
3、强化各类监督。自觉接受各级人大和政协的监督，充分重视社会监督，积极吸取合理化意见和建议，增强生态补偿制度建立健全过程中决策的科学化和民主化。建立生态补偿效益评估制度，实行生态补偿接受地年度生态补偿实施情况的报告制度和生态补偿实施情况部门年度审计制度。建立健全实施生态补偿的信息公开制度。各级政府和有关部门应当定期公布生态补偿重点工程项目进展情况和流域交接断面的水质达标情况，努力实现生态补偿制度在公开透明、有效监督的层面上运行。
4、坚持科学评估。建立生态资源存量的年度调查和统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，深入开展环境容量测算、资源消耗评价以及水质自动监测等关键技术的科研攻关，加快建立自然资源和生态环境价值评价体系，建立客观公正的生态补偿标准体系，为生态补偿顺利开展奠定坚实的技术基础。
2005年5月31日
