发布文号: 鄂发［2001］26号
改革开放以来，我省农村行政管理体制经历了撤社建乡、撤区并乡的改革，随着社会主义市场经济体制逐步建立，现有乡村体制面临着许多新情况、新问题，难以适应农村社会经济发展的客观要求。主要表现在：乡镇规模小，难以形成规模经济；机构设置多，政府职能弱，财政压力大，群众负担重；资源配置不合理，部分乡镇设置不符合经济流向，与区域经济格局相悖，等等。村民委员会的设置也存在类似问题。这些不利因素严重阻碍了农村经济的进一步发展，进行乡村体制改革已势在必行。
目前，我省开展乡村体制改革的时机已经成熟。农村市场体系正在逐步形成，规模化、集约化经营已成为当今农村经济发展的大趋势，交通通讯及科技事业长足进步，干部群众思想观念不断更新，这些都为乡村体制改革创造了有利条件。积极进行乡村体制改革，有利于抓住世纪之交的历史机遇，把握未来发展方向，开创农村现代化建设的新局面。搞好乡村体制改革，对于解决新形势下农村社会的基本矛盾，实施省委、省政府提出的“三大战略一起抓”的战略举措，加快农业现代化、农村工业化、乡村城镇化进程，推动国民经济持续、快速、健康发展，具有十分重要的战略意见。
为了积极稳妥地开展全省乡村体制改革工作，现提出如下实施意见：
一、指导思想和原则
乡村体制改革总的指导思想是：以邓小平理论和党的十五大精神和为指针，按照社会主义市场经济和生产力发展的客观要求，加大乡村体制改革力度，适度扩大乡村规模，合理设置乡村机构，逐步完善城镇体系，促进资源优化配置，努力实现体制创新，推动农村经济和社会的快速健康发展。
按照上述指导思想，应遵循下列原则：
(一)经济主导，促进发展的原则。乡村体制改革要始终坚持以经济建设为中心，使乡村设置与生产力发展和区域经济格局相适应。扩大乡村腹地，形成规模经济；优化资源配置，提高经济效益；建设区域特色产业，培植新的经济增长点。努力在农业产业化和乡镇企业发展上有新的突破，推动农村经济新一轮大发展。
(二)合理布局城镇，加强城镇建设的原则。农村市场经济发展，小城镇是依托和载体。要通过适度扩大建制镇规模，合理布局小城镇，集中有限资金进行基础设施建设，提高小城镇素质。依据区位条件和经济状况，建设好卫星镇、区域中心镇、口子镇等特色鲜明、分工明确、优势互补的各类小城镇。发达地区要在重要交通干线创建城镇群带，完善城镇体系，加快城镇化进程。
(三)精简、效能、统一的原则。合理撤并乡村，可为机构改革创造有利条件。我省乡村普遍存在人员超编机构多的问题。乡村体制改革应立足于精减机构和人员编制，优化干部队伍结构，提高人员素质，规范农村社会化服务体系，使乡村机构设置、职能与市场经济体制相适应。
(四)调优调强，减压减负的原则。乡村的撤并要充分考虑地方财政状况和农民负担。同等状况下，首先撤并那些“无街道、无企业、无办公设施”和基本上靠农民摊派过日子的乡镇，通过就近撤并，撤弱并强，撤小并大，使合并后的乡村有能力承担起建设发展所必要的财政开支，农民负担有明显减轻。
(五)实事求是，因地制宜的原则。乡村区划调整要充分考虑历史习惯、经济流向、水利水系、自然资源、群众意愿等实际情况，综合平衡，乡村人口与面积规模不搞一刀切。已进行乡村撤并工作的地方，或乡村规模已经较大的地方，要将工作重点转向其他配套改革。
二、设置标准
通过乡村体制改革，使乡村设置基本符合我省改革开放和市场经济发展的客观要求，即乡村布局合理，资源配置得到优化；城镇体系更趋完善，城镇与区域有机结合；机构精简高效，管理成本明显下降；社会安定团结，生产生活秩序井然。具体标准是：
(一)全省乡镇平均人口为4．5万人，面积200平方公里。县市管理幅度为9－－13个乡镇。大县市所辖乡镇数可多一些。除神农架林区等特殊情况外，山区县市乡镇平均规模一般不少于3．5万人；丘陵县市乡镇平均规模一般不少于4．5万人；平原县市乡镇平均规模一般在5万人以上。
(二)撤并乡镇后，以新政府所在地原属建制为依据确定乡镇建制，即：撤乡并入镇，新单位为镇；撤镇并入乡，新单位为乡；撤乡并入乡，新单位为乡；撤镇并入镇，新单位为镇。根据我省实际情况，这次乡村体制改革暂不增设新的建制镇，也不变动县级行政区域界线。
(三)城关镇和区域中心镇的人口与国土面积一般应高于所在县市的平均水平。
(四)镇政府驻地都要设立1个以上的居民委员会，乡政府驻地可以设立居民委员会，被撤乡镇的原政府驻地也可以设立居民委员会。
(五)全省村民委员会标准总体上控制在：村平均人口为2200人以上，面积8平方公里以上。乡镇管理幅度一般为20个村左右。大乡镇所辖村数可更多一些。各地可参照该标准，按不同地域类型确定所辖村民委员会的具体实施标准。
全省乡镇以下管理区一类机构原则上撤销，个别特殊的也要逐步弱化管理职能，以便最终取消。
三、工作方法
(一)以县市为单位进行调查研究，制定方案。市州负责督促、指导、把关。省政府宏观领导、决策。省民政厅负责办理行政区划变更的具体审批手续。
(二)各地在制定行政区划方案时，必须深入调查，充分论证，科学决策。对于某些事关全局的重点和难点问题，如乡镇总体比例与布局问题，必要时应组织有关部门及专家进行论证。
(三)乡镇设置，在格局上，可参考1984年前的大区，同时兼顾现有交通联系、地理环境和城镇布局等因素；在模式上，原则上要整建制地撤并；在工作上，一个县(市、区)必须统一部署实施。
(四)进行乡村体制改革的地方，应着重做好四个方面的工作：一是理顺县乡村职权关系，转变管理职能；二是做好机构精减与富余人员的安置工作，使新的机构精简、高效，人员结构与素质得到优化，富余人员得到妥善安置；三是做好被撤乡镇政府驻地和管理区集镇社区的管理工作，建立和完善城镇社会化服务体系，同时利用好已有的各种规划成果和基础设施，促进当地经济社会持续发展；四是妥善处理被撤乡村的债权债务，管理、利用好原有固定资产，防止国有和集体资产流失。
(五)妥善解决涉及干部群众切身利益的问题，处理好个人与集体、局部与整体、目前与长远的利益关系。对于干部群众一时难以接受、甚至有抵触情绪的划区调整方案，一定要实事求是地分析原因，耐心细致地做好工作，必要时可暂缓实施或重新拟定方案。
撤并村民委员会，可参考撤并乡镇的作法。但是，村民委员会是基层群众性自治组织，撤并工作应遵照《村民委员会组织法》的规定办理，撤并时间由各地根据本地实际灵活掌握，并将撤并情况及时上报省财政厅。
四、工作步骤
乡镇撤并工作于2001年上半年结束。总体上先合并乡镇，后机构改革、分流人员，再完善各项配套改革措施。具体分以下几个工作步骤：
第一步：拟定方案。以县市为单位进行调查摸底，拟定乡镇区划调整方案。然后，县(市、区)先向市(州)汇报，再向省民政厅汇报，必要时提请省政府研究，以便上下取得共识。
第二步：上报审批。县(市、区)人民政府正式向市(州)人民政府上报关于调整乡镇行政区划的请示。市(州)在认真考核、严格把关的基础上，按一县(市、区)一报，抄送省民政厅审核，上报省人民政府审批。经省政府同意后，由省民政厅办理乡镇变更的具体批复手续。
第三步：组织实施。方案批准后，各地要集中领导、人员和时间，尽快将行政区划变更方案落实到位。区划确定后，立即进行机构改革和分流富余人员、清理债权债务等工作。
第四步：配套改革。制定或修订城镇建设、土地使用等部门规划，开展其它各方面的配套改革。此项工作由各地根据具体情况统筹安排。
五、有关要求
(一)切实加强领导。这次乡村体制改革不设专门的办事机构，直接在各级党委、政府的领导下进行。各级党委、政府要高度重视，加强领导，科学拟定方案，严密组织，精心实施。各有关部门要积极配合，各负其责，实行整体联动。在区划调整过程中，要注意了解掌握干部群众的思想动态，有针对性地做好思想政治工作，确保社会稳定。
(二)增强法制观念，依法办事。行政区划的变更，必须严格按照《国务院关于行政区划管理的规定》办理审批手续，乡级行政区的变更审批权限在省人民政府；不涉及乡界变更的情况下，村民委员会的变更审批权限在县级人民政府。机构编制及其他改革也要依照有关法律法规和政策办事，认真组织实施。特别要保持土地承包等有关政策的连续性，保护好农民的合法权益。
(三)严肃纪律，杜绝不正之风。要严肃人事纪律，不准突击提职提干；要严肃财经纪律，不准突击分钱分物，加强国家、集体财产管理；要严肃政治纪律，确保工作不断，秩序不乱，社会稳定，保证乡村体制改革的顺利进行。凡违反纪律的，一经查出，必须严肃处理。
