发布文号: 湘发[2000]21号
为适应社会主义市场经济发展的需要，认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》、 《中共湖南省委关于全面开展依法治省的决定》和《湖南省人民政府关于全面推进依法行政的决定》，转变政府职能，增强宏观调控能力，促进改革发展，保持社会稳定，现就改革预算管理、推进依法理财提出如下意见。
一、指导思想
以党的十五大精神和邓小平理论为指 导，按照建立社会主义市场经济体制和依法 治省、依法行政的总体要求，深化财政改 革，坚持依法理财，规范预算管理。理顺财 政分配关系，完善财政管理体制，健全财政 预算职能，改革预算编制方法，强化预算约 束，改进支出管理办法，优化政府财力资源 配置，提高财政资金使用效益。通过深化改 革，逐步建立“公平、透明、规范、高效” 的预算管理机制，实现生财、聚财、用财的 良性循环，保障政权机关正常运转，保持社会和政治稳定，促进社会主义市场经济的发 育和完善，促进社会各项事业的健康发展。
至健全和强化预算管理职能。推行部门预算，预算从基层编起，按部门汇总编制，由财政编制到部门(一级预算会计单位)，落实到项目。早编细编预算，增强预算的完整性、真实性和准确性，逐步实现与 国际惯例接轨。
至建立新的预算管理运行机制。按照预算编制、执行、监督相分离的原则，调整财政内部机构设置，将预算编制、审批、执行各环节纳入法制化和规范化管理轨道。
至努力推进理财科学化、民主化。积极运用科学的预算编制方法，提高预算的准确性，增强预算的透明度，实现财政管理中 的政务公开。
至进一步硬化预算约束。依法制定并不断完善预算管理制度和办法，预算管理各个环节做到有章可循；严格规范财政资金的 分配使用程序，实现依法管理，规范运作；加强财政资金和帐户管理，确保财政安全稳 健运行。
二、改革内容
(一)改革预算编制形式，推行部门预算
预算编制以部门预算作为基本组织形 式，改变财政资金按性质归口管理的做法。 取消财政与部门的中间环节，凡是直接与财 政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均 作为预算部门，财政将各类不同性质的财政 性资金统一编制到使用这些资金的部门。预 算要从基层编起，部门负责审核、汇总、分 析基层会计单位的收支预算建议计划，编制 部门收支预算建议计划并报同级财政。部门 预算由财政审核汇总，报经政府讨论通过 后，提交人代会审议批准。财政部门根据人 代会批准的政府预算及时批复本级各部门预 算；各部门依据本级政府财政部门批复的本 部门预算，及时批复所属单位预算。
(二)改革预算编制内容，完善综合财政 管理
部门预算是综合性预算，既包括行政单 位预算，又包括其下属的事业单位预算；既 包括一般预算收支计划，又包括政府基金预 算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支 计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划 和部门其他收支计划。按照编制部门预算的 要求，各级财政要制定综合预算管理办法，编制综合财政预算，将各部门及所属单位预 算内外资金纳人政府综合财政预算管理。按 照“统一政策，分级管理”的原则，对部门 预算外资金严格收支两条线管理，实行“收入全额上缴，支出统筹安排”。财政预算内 拨款、财政专户核拨资金和其他收人统一作 为部门预算收入；综合财政预算支出由财政 部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核 定，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。
(三)改进预算编制方法，实行零基预算
预算的确定，要充分考虑财力情况和当 年收支增减因素，做到积极稳妥，收支平衡。收人预算安排要与国民经济发展相适 应，支出预算安排要控制在财力允许范围之 内。支出预算安排的优先顺序是：各项由财 政负担的公务员、教师工资性支出，国家政 权机关(包括政法机关)正常运转经费等支 出，以及社会保障支出和农业、教育、科 技、扶贫等政策性支出。各级财政要建立风 险准备金，有外债偿还任务的部门在安排专项支出时，要优先安排偿债专款。预算的编 制要取消基数加增长的编制方法，实行零基 预算。对个人工资性支出，按标准核定；对 公用经费，按不同类别的定额标准编制预 算；对预算内基本建设、企业挖潜改造、科 技三项费用、支援农村生产支出等建设性专 款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，要进行项目论证， 测定支出概算，根据法律法规要求，结合 党委、政府确定的经济和社会发展计划， 区别轻重缓急，进行分类排队，制定滚动 项目发展计划，将年度预算编制到具体项 目。
(四)完善预算编制程序，实行标准周期预算
实行预算周期管理是建立预算管理新 机制的重要方面。一个预算管理的周期由 预算编制、预算执行和财政决算三个阶段 构成，起始于上年3月，终止于次年6 月，共28个月。上年3月至12月为预算 编制阶段，当年1月至12月为预算执行阶段，次年1月至6月为财政决算阶段。
(五)规范预算执行，强化预算约束
预算经人代会批准后，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。 年度预算执行中，除特殊事项需动用政府 预备费外，各部门不得出台新的减收增支 政策，需要安排的一般性支出，只能在编制下年度预算时统筹考虑。
三、基本要求
各级党委、政府要转变观念，统一认 识，加强对预算管理改革的领导，坚持依 法理财，科学理财，规范预算管理，大力 支持预算管理改革。
省级从2001年起编制部门预算，市、 州、县(市、区)也要按照预算改革的原则 要求，积极推行部门预算。
各级财政部门要按照预算改革要求，抓好具体组织落实工作。要组织好预算单位的清产核资，重新界定财政供给范围和 定额标准。要严格资金帐户和部门财务管理，实行部门银行帐户审批、登记、建档 制度。要进一步完善财政转移支付办法，积极推行政府采购制度，加大财政统发工 资的工作力度，逐步规范专项资金的项目 管理，提高资金使用效益。各级财政要在 每年3月部署本级各部门下年度的预算编 制工作，12月初提出本级财政预算收支建议计划，报政府常务会议审定，形成预算草案。 2001年省本级在全面推行部门预算的同时， 向省人代会提交部分单位的部门预算。
各部门要树立全局观念，严明纪律，协调行动。按照本级政府关于预算编制的 指导思想、原则和财政部门的具体要求，及时部署所属单位的预算编制工作，认真 审核、汇总、编制部门预算建议计划，于每年6月底前报送同级财政部门。要统一部门财务管理，对各项资金和财务实行统一归口管理。建立健全内部监督机制，加 强日常监督，定期向本级财政部门报告预 算执行情况。计划、经贸、科技等有二次 预算分配职能的部门，要在每年8月底前 向财政部门报送经过论证的专项资金具体项目计划。
各级审计部门和纪检监察机关要积极支持预算管理改革，加大监督检查力度，努力从源头上、制度上遏制腐败现象的产生。对违反预算管理规定，隐瞒收入、私设“小金库”、虚报冒领等行为，要严肃查处。
湖南省人民政府
２０００年８月２７日
