发布文号: 川委发[2002]6号
最近，中央发行了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)，对农村承包地使用权流转的有关问题作出了明确规定。这对稳定和完善农村土地承包关系，促进承包地合理流转，加快农业现代化进程具有重要意义。各地、各有关部门要认真学习、宣传和贯彻中央《通知》精神。近年来，我省一些地方积极探索放活农村土地使用权的各种途径，通过转包、租赁、股份合作等多种形式促进农村土地使用权流转，吸引了一批愿意扩大经营规模的农民和城镇单位、企业、个人开发、经营农村土地，较好地发挥了农村土地资源的效益，有力地促进了农业结构调整，丰富了农村土地经营形式，合理地配置了社会资源，增加了农民收入，取得了较好的效果。但也存在流转不规范基本损害农民利益的情况。为在稳定农村土地承包关系和充分维护农民利益的前提下，大胆探索、逐步建立有利于农业结构调整和产业化经营的土地经营机制，推动农村土地使用权有序、规范流转，现根据中央《通知》精神，结合我省实际，提出以下意见。
一、建立农村土地使用权合理流转机制的基本原则
建立农村土地使用权合理流转机制是一项政策性强、影响面宽的工作，既要积极推动，又要稳妥进行。总的要求是“依法、自愿、有偿”。在具体工作中要坚持以下基本原则：
(一)稳定家庭承包经营体制，稳定土地承包关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，也是农村经济的一项基本制度，必须坚持长期稳定不变。建立农村土地使用权合理流转机制的基本前提是坚持土地所有权，稳定土地承包权，在此基础上充分放活农村土地的使用权，切实维护农民利益。
(二)因地制宜，分类指导。各地要根据不同的情况，采取不同的办法和措施引导土地使用权流转。二、三产业发达的地方、劳动力外出较多的地方、人均耕地较多的地方，可以积极引导流转。不具备这些条件的，要慎重。对非耕地，要大胆推进，既允许在社区内农户间流转，又鼓励国家、集体单位及各种所有制企业、城镇个人等到农村通过多种形式获得土地使用权，经营农村非耕地。对耕地，要稳妥，流转应当主要在农户间进行。允许龙头企业、农产品加工和流通企业、农业科技单位租赁耕地建立种苗繁育、示范推广基地，发展优、新、特、绿农产品和设施农业。
(三)要坚持自愿互利的原则，充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自主权，严禁任何形式的强迫命令。农村土地使用权流转要有利于农村土地资源的充分利用、有利于农村生产力水平的提高、有利于农民增收。要充分尊重农民意愿，保障农民的利益。土地使用权流转的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。
(四)要依法、规范进行。农村土地使用权流转要符合《土地管理法》和农业承包政策的规定，不能“流”而不用，不能改变土地的农业用途。土地流转时要有规范的合同，明确流转双方的权利、义务和各项保障条款，确保流转双方的利益不受损害，特别要注意保护农民的利益。
(五)土地使用权流转要与农业产业结构战略性调整相结合，尽量符合农业结构调整区域布局的要求。流转后，不能破坏林草植被和原有农业基础设施，不能损害生态和生产环境。
(六)土地使用权流转的期限可长可短，最长不能超过承包期的剩余年限。对土地使用权流转的经营规模和参与农户的多少，由业主根据所开发项目的实际情况自定，不能下指标作硬性规定。
二、放活农村土地使用权的形式
(一)放活农村土地使用权要从实际出发，因地制宜，多种形式并举。政府鼓励采取以下形式放活农村土地使用权：一是农户间的转包、转让；二是为了耕种、管理的方便，农户与农户、农户与集体之间的土地置换；三是社区外的单位、企业和个人到农村租赁经营非耕地或少量租用耕地，农户以现金或实物的形式获取租金；四是在农民自愿的前提下，由集体经济组织作为中介协助农民流转土地使用权；五是农户以土地使用权入股的形式，与个人或企业合作经营土地；六是对成片的“四荒”进行拍卖。
(二)要通过非耕地和小规模耕地使用权流转，推进、培育、扶持一批以基地为依托、公司加农户的龙头企业，通过龙头企业带动千家万户发展商品生产，形成适当集中与分散生产相结合的规模生产优势。
(三)有条件的地方，可以在县(市、区)或乡(镇)探索建立农村土地资源流转服务中心，收集发布土地流转信息，帮助农户寻找流转对象，协助办理土地流转手续，协调土地资源配置关系。
三、放活农村土地使用权的政策措施
为了鼓励和规范农村土地使用权的有序流转，促进农业和农村经济发展，各地要结合本地实际，制定切实可行的措施，保障农民的利益和土地使用权流转健康发展。
(一)农户以转包、租赁、入股等形式流转土地使用权后，在签订的合同或协议期内，全家户口外迁的，土地使用权流转合同或协议应继续执行。原土地承包合同和土地使用权流转的收益权是否变更，由各地从实际出发，自行决定。
(二)流转使用权的土地若属退耕还林还草试点范围内的，原承包户继续享受国家政策性补助不变，获得使用权的经营者须按退耕还林还草政策经营林草业。经营者成片开发坡耕地还林还草效果好的，允许纳入退耕还林还草政策扶持范围。纳入政策扶持范围后，国家政策性补助按规定兑现到原承包农户，并由流转双方自行协商解决利益分配问题。
(三)科研院所、各种所有制企业、城乡个人等，不受地域限制，在平等、自愿、有偿的前提下，都可以到农村通过不同形式获得非耕地土地使用权，开发农业项目。建立种苗繁育、示范推广基地和发展优、新、特、绿农产品及设施农业等需要租赁耕地的，要注意控制规模和租赁时间。项目属于高新技术范围的，可以享受相关优惠政策。
(四)获得土地使用权的经营者的合法权益受法律保护，在合同或协议规定的时间内，土地的使用权可以继承、参股和经发包方同意后再转让。合同或协议到期后，原经营者在同等条件下有优先获得土地使用权的权利。
(五)对获得土地使用权开发、经营耕地和“四荒”地的，5年内原税赋不变；对开发经国家和省部级评定确认的优、新品种的，还应按农业产业化基地建设的相关政策给予适当优惠。
(六)坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励获得土地使用权的单位和个人投资兴建农田水利基础设施，其投资及利益受法律保护。
(七)经营者在获得使用权的土地上修建直接用于农业生产和管理、服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免去相关手续和收费。
(八)对获得成片“四荒”地使用权时间在10年以上的，可以由土地管理部门发放使用时间相同的农村土地使用权证，以此作为经营者经济交往的土地使用权凭证。在发证中，土地管理部门应以服务为主，只收取工本费。
(九)银行、农村信用社等金融部门对到农村开发、经营土地的企业，要在资金和金融服务上给予支持。金融部门要积极探索并试行农村土地使用权抵押贷款和担保贷款的具体办法，允许业主用已经进行了大量投入的土地的使用权抵押或担保获得贷款。保险部门要积极探索和开拓支持农村土地规模经营的有关保险业务。
(十)对投资多、面积大、开发时间长的“四荒”开发项目，在“四荒”所有者和使用方自愿并符合总体规划的前提下，允许由政府出面先征用，后出让，以利于吸引大企业和国外资金投资“四荒”开发。
(十一)各级政府和有关部门及村社集体经济组织要为到农村开发、经营土地的单位、企业和个人搞好服务，提供方便。要教育群众依法办事，维护土地经营者的合法权益。
四、加强对农村土地使用权合理流转的组织管理
各级党委、政府要加强对农村土地使用权流转工作的宣传、指导和管理，坚持自愿互利原则，正确引导和规范土地使用权流转依法有序地进行。各级农业行政主管部门要依法承担农村土地使用权流转的监督和管理职能，认真指导土地流转合同的订立，完善规范合同内容，妥善调解和处理土地使用权流转纠纷，并搞好服务。土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地使用权流转为名，擅自改变土地农业用途。水利、林业等相关部门要在具体的开发、使用上搞好服务、指导和监督，及时帮助土地的开发、经营者解决遇到的困难。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式，无须政府部门审批；土地使用权流转要重视签订合同、完备手续并报集体经济组织和乡(镇)农业承包合同管理部门备案。在土地流转中，严禁任何部门或单位借机乱收费、乱摊派。
农村土地使用权流转关系到农民的切身利益，关系到农村的稳定和发展，要特别注意在流转中切实保护农民的利益。尤其是耕地使用权流转，其租金(或转包费)要充分考虑到今后市场和物价可能发生的变化，宜以实物或分段动态计价，并高于当年农民自己种植一般农作物的收入，以避免物价大幅变化时的利益纠纷。同时，不管以哪种形式流转耕地使用权，都要特别注意维护或标明承包地原来的边界，不能破坏耕地的种植能力，以保证在受让方经营不善无法兑现合同时，农民可以自己耕种。对集体未承包土地的流转，要充分征求群众意见，做到公开、公平、公正。集体经济组织协助农户开展土地使用权流转工作，必须以服务为目的，防止使用经济组织或其他个人利用土地使用权流转赚取差价，损害农民利益。
