发布文号: 宁政发[2006]283号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
《南京市卫生事业发展第十一个五年规划纲要》已经市政府研究同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
二○○六年十二月二十六日
南京市卫生事业发展第十一个五年规划纲要
为进一步加快推进卫生事业改革与发展，根据《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《江苏省卫生事业第十一个五年规划》精神，以及全市卫生事业“十五”计划的完成情况，特制定《南京市卫生事业发展第十一个五年规划纲要》。
一、“十一五”卫生事业发展的基础条件和背景分析
(一)基础条件
“十五”期间，全市卫生系统以邓小平理论和党的十六大精神为指导，紧紧围绕“两个率先”奋斗目标，切实加强公共卫生、农村卫生、社区卫生和中医药事业建设，经受了“抗击非典”等突发事件的严峻考验，创造了“十运会”等大型活动医疗保障工作的佳绩，为保障全市城乡居民健康，促进经济社会发展做出了新的成绩，圆满完成了“十五”计划制定的各项目标任务。“十五”时期成为全市卫生事业改革深入推进、卫生优质资源不断扩大、各项事业快速发展的一个时期。
1、卫生事业概况。
截至2005年底，南京地区共有各级各类卫生机构1612所(不含驻宁部队、武警系统)，比“九五”末增加343所；病床数为26148张，比“九五”末增加2475张。卫生人员达43781人，每千人口拥有床位4.39张、卫生技术人员5.71人、执业(助理)医师2.40人、注册护士2人。全市大型医疗设备齐全，拥有CT60台，磁共振仪12台，800MA及以上医用X线诊断机77台，钴60治疗机4台，λ刀1台，医用直线加速器4台，肾透析仪205台等一大批先进医疗设备。
2、居民健康水平。
2005年全市人口出生率为7.69‰，死亡率为5.35‰，人口自然增长率为2.33‰，人口增长继续向低出生、低增长模式转变。市区人均期望寿命达77.20岁，比“九五”末增加2.71岁。其中：男性达75.26岁，女性达79.19岁。5岁以下儿童死亡率为9‰，已接近发达国家水平。孕产妇死亡率从“九五”初期22.9/10万，下降到“十五”末期的11.45/10万。防病治病工作得到进一步加强，2005年传染病发病率为226.68/10万，比“九五”末下降1.4%，死亡率为0.59/10万。血吸虫病及寄生虫病防治工作成效显著，发病区域逐步缩小，受威胁人群逐年下降。职业病防治工作取得新的进展。随着工业化、城市化、人口老龄化进程不断加快，疾病谱和死因谱发生进一步变化，主要死因顺位依次为：恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系统病等。
3、改革发展成就。
农村卫生服务体系初步建成。农村新型合作医疗稳步推进，“十五”期末，镇街及行政村覆盖率达100%，参保率90.98%，兑付率92.15%。农村卫生基础设施建设得到加强，市区财政投入资金6000万元，实施了村卫生室改造的网底工程。建立了农村卫生人员培训专项经费，完成3300名在职农村卫生技术人员的全科转岗培训，镇街社区卫生服务中心(站)卫生队伍的学历层次、服务能力、服务水平进一步提高。
社区卫生服务体系逐步完善。全面推进覆盖全市、布局合理、功能齐全的社区卫生服务网络建设。截止“十五”末，全市建成社区卫生服务机构504个，其中社区卫生服务中心119个，服务人口550万人，城市和农村人口覆盖率分别达100%和82%。居民步行10-15分钟可到达社区卫生服务中心(站)，社区居民不出社区就可以享受到六位一体的优质卫生服务。玄武、白下、鼓楼、雨花台区被命名为全国社区卫生服务示范区、全省社区卫生服务示范区。
公共卫生服务体系基本建成。建成南京市突发公共卫生事件应急指挥中心，实施了区县疾控中心、卫生监督所、院前急救、镇街卫生院等硬件改造与建设，建成市、区县疾控中心、镇(街道)卫生院防保科(社区卫生服务中心)、村卫生室(社区卫生服务站)四级防保网络，制定下发了《南京市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》等预案，全市突发公共卫生事件的综合防治能力全面提升。完善了卫生执法监督体系，“十运会”、“绿博会”、第六届残运会、金秋洽谈会等重大活动的食品安全保障工作圆满成功。有效应对了“非典”疫情和“9.14”汤山重大投毒事件，全市18种主要传染病急发病率较五年前下降5.2%，儿童计划免疫“四苗”覆盖率达98%以上，乙肝疫苗接种率98%以上。
惠民医疗服务体系率先建成。南京市首家惠民医院成立4年以来，全市已建成7家惠民医疗指导医疗机构、12家惠民医疗机构、40家慈善门诊，对惠民病人实行五免五减半三优惠的政策，形成了覆盖全市、中西医兼有、功能齐全、技术完善的惠民医疗服务体系。
城镇医疗卫生体制改革不断推进。以区域卫生规划为指导，合理调整现有医疗机构布局，通过对各级政府举办的非营利性医疗机构重组，逐步优化卫生资源的配置。鼓楼医院集团由松散型向紧密型过渡，鼓楼医院顺利兼并鼓楼区三院，参与了宿迁人民医院改革工作并产生积极反响。成立第一医院集团，市第一医院兼并雨花台区医院。明确基层医疗机构功能，对于城区的二级医疗机构，采取上靠、下沉、转行、改制等方式进行改革，促进城区医疗机构由三级医疗网向二级医疗网过渡。逐步建成合理分工、双向转诊、首诊负责制的新型城镇医疗卫生服务体系。进一步完善院长负责制，深化人事和分配制度改革。
多元化办医格局正在形成。进一步解放思想，更新观念，积极引导，促进卫生投资主体多元化，促进医疗服务行业的规范竞争，不断满足人民群众日益多样化的医疗保健需求。“十五”期末，全市共有628家民营医疗机构，以公有制为主体，多种所有制共同发展的多元化办医格局逐步形成。同仁医院落户江宁新区，明基医院选址河西新城。
科教兴医取得显著成果。依靠科技进步和科技创新，实现科技兴院(所)。一批医务工作者进入“省333人才培养工程”、省卫生厅“135”和市卫生局“213”人才培养工程。鼓楼医院肝胆外科学、泌尿外科学，市第一医院心血管病学，市中医院中医肛肠等4个学科进入省“135”重点学科。全市共获得各级医药科技进步奖、医疗成果奖、新技术引进奖1017项，其中国家级3项，部级(含军队科技进步一、二等奖)62项。
卫生行风建设展示新形象。“十五”期间，以服务人民、奉献社会为宗旨，全面开展了创建文明卫生行业活动，进一步加强了全系统的精神文明建设和行业作风建设。大力推进学习型单位、学习型组织建设，注重提高职工文明素质。完善了药品集中招标采购机制，加强了对药品招标执行情况的督查。认真落实“三合理”规范，切实降低药占比，推动了行风建设的不断深化。
(二)发展环境
“十一五”期间，是我市实现“两个率先”，构建和谐南京的关键时期，处在新的历史起点，卫生事业发展既存在良好的优势和机遇，又面临严峻的问题与挑战。
从发展机遇看，南京卫生事业发展存在诸多有利因素。一是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，各级党委和政府更加关注、重视卫生工作，各项政策逐步配套实施，为卫生事业发展创造了不可多得的发展机遇。二是随着“两个率先”进程加快，特别是全市“五大中心”建设任务的实施和“跨江发展”战略的推进，为卫生工作指明了方向、拓展了空间。三是全市改革开放步伐加快，一个更具活力、更加开放的体制环境正在形成，为解决卫生事业发展中长期存在的卫生资源总量不足、结构不合理、机制不活等深层次矛盾，提供了更加有力的政策支撑和保障。四是经过“十五”的发展，卫生基础设施得到大规模改造和建设，卫生事业发展基础上了一个新平台。
从面临挑战看，全市卫生系统改革与发展过程中积累的矛盾尚未消除，卫生公平性、可及性、效率性、协调性等问题仍比较突出，具体表现在：群众“看病难”问题不断缓解的情况下，“看病贵”问题仍然突出。卫生资源特别是农村和优质卫生资源总量不足，布局结构不合理。卫生服务公平性不够，卫生资源利用效率高低不均。公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。监督执法体系不完善，医疗卫生宏观管理尚需进一步加强。医疗服务体系还不适应人民群众日益增长的医疗保健需要，公立医院运行补偿机制有待进一步健全。卫生人力资源结构不尽合理，科教兴医力度有待进一步加强。
二、“十一五”卫生事业发展的指导思想
“十一五”期间，全市卫生事业要以党的十六大和十六届五中、六中全会精神以及“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，以人的健康、人群健康、社会健康为主导，以健康公平和建设创新、和谐卫生为根本，以建立健全公共卫生体系、提高公共卫生能力为核心，以疾病预防控制和农村卫生、社区卫生工作为重点，按照市第十二次党代会提出的“全面达小康，建设新南京”的要求，围绕建设全国一流医疗卫生服务基地的目标，在更高层次上实施“135”卫生发展战略，加快实现卫生基本现代化。
全面落实新时期卫生工作方针，应遵循“六个更加突出”的指导原则：
至更加突出城乡统筹发展，切实提高农村卫生工作水平。按照十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的目标，进一步改善农村卫生服务条件，保障农民的健康权益，切实加大农村卫生工作力度，积极探索构筑城乡卫生事业统筹发展的新机制，认真研究帮促城乡同步协调发展的新思路，不断提升农村卫生服务能力。
至更加突出以人为本，着力缓解“看病难、看病贵”问题。把提高人民健康水平作为卫生事业发展的出发点，把满足群众基本卫生服务需求作为着力点，把群众满意作为衡量事业发展的最高标准，自觉维护人民健康权益，增强医疗卫生服务的公平性与可及性；坚持深化改革，创新体制机制，改革卫生行政管理体制，改革公立医疗卫生机构内部机制，提高运行效率效益；加强惠民医疗网络建设，保障困难群众的基本医疗需求。
至更加突出公共卫生服务，不断加强公共卫生体系建设。健全突发公共卫生事件应急处置机制，进一步改善和提高基层公共卫生硬件设施水平，强化公共卫生信息和指挥系统建设，健全突发公共卫生事件预测、预报、预警机制；加强人员培训和人才队伍建设，全面增强突发公共卫生事件的监测、反应、救治、监督和指挥决策能力；积极做好重大和新发生传染病预防控制工作，强化卫生监督管理和医疗机构综合执法检查。
至更加突出政府主导与市场机制相结合，充分提高卫生资源利用效率。正确区分卫生领域政府行为与市场机制的不同作用范围，分清政府与市场的责任界限，把政府职责履行好，把市场机制利用好，广泛开拓医疗卫生资源，形成政府办医为主导、多种所有制并存、管理体制顺畅、运行机制灵活、市场监管有力的医疗服务市场新格局。坚持统筹协调，推进卫生资源战略性调整，确保卫生工作的公平性、可及性和效率性，引导卫生事业健康发展。
至更加突出社区卫生服务，合理引导病人分流。在科学规划、构建网络的基础上，着重加强社区卫生服务工作的内涵建设，完善规章制度，规范工作程序，强化队伍建设，拓展服务功能，建立科学评价考核体系，实行信息化管理，不断提高社区卫生服务质量；促进社区卫生服务中心与医院和预防保健机构合理分工、双向转诊、首诊负责制两级新型城市卫生服务体系的形成，为城市居民提供低成本、广覆盖、高质量的社区卫生服务，使居民人人平等享有基本卫生服务。
至更加突出科教兴卫，切实加强人才培养和科技创新工作。加快科技创新步伐，提高卫生科技自主创新能力；依靠科技进步，创新服务产品，拓宽服务领域，增强卫生行业综合服务能力；加快构建新的卫生人才体系，重视学科带头人的培养，培养一批在国际、国内、省内有影响的学科带头人和中青年技术骨干，努力形成一批结构合理、德才兼备、具有开拓创新意识和掌握现代化科学技术的卫生技术队伍和卫生管理队伍。
三、卫生事业发展目标与主要任务
(一)“十一五”卫生发展总体目标
“十一五”期间我市卫生事业发展总体目标是：建立起“功能合理、方便群众”的卫生服务体系，“反应迅速、运转高效”的疾病预防控制体系和“体制健全、监管有力”的卫生监管体系；医疗资源配置进一步优化，医疗服务公平性进一步提高，农村新型合作医疗进一步推进，卫生行政管理能力进一步加强，全面提升城乡卫生综合服务保障与安全应急能力，卫生发展与经济发展良性互动，卫生工作对经济发展的保障作用充分显现。到“十一五”期末，初步形成具有南京特色、适应南京经济与社会发展、满足南京人民基本需要，基本医疗、预防保健、卫生监督执法三位一体的服务体系，基本实现卫生现代化，力争把南京建设成为全国一流的医疗卫生服务基地。
(二)卫生事业发展主要任务
1、大力实施城乡居民健康工程。
按照“规划总量、调整存量、优化增量、提高质量”的区域卫生资源发展与配置策略，结合居民医疗卫生服务需求和疾病谱的变化，对我市医疗卫生资源进行调整。政府承担基本医疗服务的责任，重点办好带有公益性的医疗卫生机构和主要承担基本医疗任务、代表区域性医疗水平、在医疗服务体系中起重要作用的医疗机构。城镇社区卫生机构原则上以公办为主。健全惠民医疗网络，进一步关注和重视社会困难群体的医疗救助工作，确保人民群众的基本医疗服务可及性和公平性。到“十一五”期末，居民平均期望寿命达77.4岁；5岁以下儿童死亡率控制在14‰以下，婴儿死亡率控制在10‰以下；孕产妇死亡率控制在17/10万以下；卫生服务体系健全率达95%以上；卫生服务人员资格合格率达100%。
2、大力实施公共卫生优化工程。
以健全市突发公共卫生事件应急处置中心为核心，围绕突发公共卫生事件应急处理和突发公共卫生事件医疗救援两大重点，依托疾病控制、医疗救治、卫生监督三支队伍，进一步加强卫生信息网络体系，疾病预防控制体系，应急医疗救治体系和卫生监督体系四大体系建设，全面提高监测预警、应急控制、医疗救治、监督管理、指挥决策五大能力。完善全市传染病疫情报告信息管理系统和全市疾病预防控制体系，进一步提高城市公共卫生事件应急处置能力。加强以艾滋病、结核病、血吸虫病、肝炎等为重点的重大疾病防治工作。建立健全妇幼卫生服务机构网络，提升妇幼卫生服务能力。“十一五”期末，甲、乙类法定报告传染病总发病率降到220/10万以下，以镇街为单位计划免疫“七苗”接种率达95%，食品、公共场所卫生监督覆盖率达100%，监测合格率达85%以上。
3、大力实施农村卫生促进工程。
贯彻以“农村为重点、预防为主”的新时期卫生工作方针，加大农村卫生投入，改善基础设施；完善新型农村合作医疗制度，积极开展农村社区卫生服务，为农民提供预防、保健、医疗、健康教育、计划生育技术指导和康复的“六位一体”的综合服务。全面启动郊区县基本现代化医院建设和农村社区卫生服务体系建设，形成以区县基本现代化医院建设为龙头、以社区卫生服务中心为主体、以社区卫生服务站为基础的社区首诊和双向转诊制度，努力构建县镇两级、镇村一体、防治结合、分工合理的新型农村卫生服务体系。到“十一五”期末，全市新型农村合作医疗覆盖率达100%，参保率达98%，合作医疗基金人均标准达200元以上。卫生服务体系健全率达95%以上，其中县乡村卫生服务网络健全率达100%。
4、大力实施社区卫生提升工程。
大力调整医疗卫生资源的布局和结构，促进医疗卫生资源向社区延伸和转移，落实发展社区卫生服务的有关政策，加强社区卫生服务能力建设和内涵建设，进一步完善社区卫生服务机构功能，不断创新服务模式和服务方式，切实落实社区公共卫生工作。加强社区卫生服务机构人才队伍建设，强化全科医师和社区护士的规范化培训，提升服务质量和技术水平。全面推行责任医生制度，建立健全居民健康档案，实行动态医疗保健服务和规范管理。到“十一五”期末，社区卫生服务普及率达95%，居民到社区卫生服务机构就诊占本市门急诊总数比例达60%以上，90%以上的60岁以上居民建立健康档案。
5、大力实施科教兴卫工程。
认真实施人才培养工程，加快科技创新步伐，突出加强重点专科建设，大力培育“名、特、优、新”重点项目和先进技术，大力实施“名院、名科、名医”战略，在原有9个重点专科项目的基础上，力争再有2一4个专科项目创国内领先、国际先进水平。加大卫生科技成果的应用和转化，力争2一3项科技成果转化为现实生产力。制定、完善并启动基层、农村卫生人才培养计划，坚持对乡村医生进行规范化、正规化培训。县及县以上医院医生达到本科和本科以上学历，乡卫生院医生达到大专学历，村卫生室医生达到中专学历，并取得执业助理医师以上资格。重视学科带头人的培养选拔，形成一批在国际、国内、省内有影响的学科带头人和中青年技术骨干。“十一五”期间，每年获2一4项国家自然科学基金立项，力争2一3个学科、4一6名人才成为省“135”工程高一层次培养对象。
6、大力实施优质卫生资源建设工程。
继续推进鼓楼医院集团紧密型发展，进一步提高第一医院集团的运作效率，发挥不同层次的卫生资源优势。在满足人民群众基本医疗服务的基础上，根据不同收入水平人民群众的不同医疗需求，构建多层次的医疗卫生服务体系，引导各层次人民群众选择相应医疗服务。做强、做精优质卫生资源，扩大名院品牌效应，提升南京医疗卫生事业在全国的影响力和区域卫生中心的地位。加快河西、江宁、仙林和江北综合医院建设，为新区的发展创造良好的医疗卫生条件。“十一五”期间，按照区域卫生规划，完成鼓楼医院、第一医院、溧水县医院、浦口区中心医院等改扩建任务25项，新改扩建卫生基础设施面积76万平方米，新增床位3800张、卫技人员1500人。
四、保障措施
(一)深化卫生改革
进一步明确和强化政府公共卫生和基本卫生服务的职能，积极调整卫生资源存量，提高资源利用效率。完善区域卫生规划，加强新区卫生资源配置，扶持和规范民营医疗机构发展，优化卫生资源增量。深化公立医疗机构管理体制和运行机制改革，进一步完善院(所、主任)负责制和深化人事制度改革，建立绩效评价制度。加强卫生行业监管，按照属地化原则，规范医疗市场秩序，纠正行业不正之风，减轻群众负担，维护群众就医安全。
(二)完善补偿政策
进一步明确各级政府对卫生事业的投入责任，逐年增加卫生投入，做到卫生支出的增长幅度不低于财政支出的增长幅度。确保公共卫生服务和重大传染病防治的经费支出，实施农村公共卫生服务项目管理，按照政府主导、社会参与和专业服务相结合的要求，设立农村公共卫生项目专项经费。对政府举办的社区卫生服务机构推行按服务量确定补助标准，加大资金扶持力度。改革医疗服务价格，完善政府宏观调控下的医疗服务价格管理政策和管理形式，促进医疗机构之间的有序竞争；继续规范医疗服务价格项目，提高医务人员的技术劳务价格，降低大型医疗设备检查价格，适度放宽特需医疗服务价格。加强对非营利医疗机构的财务和价格监管，进一步规范经济核算和内部分配制度。
(三)加速科技创新
进一步落实科教兴卫和人才强卫战略，强化学科建设、人才培养和重大项目实施、重大成果推广，以技术优势带动专科建设、以专科建设促事业发展。加强继续医学教育，大力开展基层卫生人员培训，重点是镇(街)卫生院、社区卫生服务机构技术骨干和卫生管理人才的教育、培训，建立健全适应南京卫生事业发展需要的人才梯队。大力培养优秀的领军型人才和后备人才，建设结构合理、德才兼备、具有开拓创新意识、掌握现代化科学技术的卫生技术队伍和卫生管理队伍，
(四)提高行政能力
切实转变卫生行政部门职能，综合运用法律法规、经济杠杆和信息引导等手段，提高行政能力，强化卫生法制、规范行政许可、加大监督力度，建立机构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。完善医疗机构从业人员、医疗技术运用、大型医疗设备等医疗服务要素准入管理，加强医疗服务监管，规范服务行为，提高服务质量。落实医疗服务信息公示制度，完善患者投诉处理和医患争议处理机制，促进医疗卫生单位之间有序竞争，构建和谐医患关系。
(五)加强行风建设
加强卫生系统精神文明建设，发展卫生行业文化，塑造卫生行业新形象。强化卫生职业道德教育，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。加强制度建设和内部管理，围绕解决群众普遍关心的热点问题，切实抓好卫生系统廉政建设和行风建设，坚决纠正行业不正之风。建立治理商业贿赂的长效管理机制。坚持以病人为中心，深入开展文明卫生行业、文明单位等群众性精神文明创建活动，创新服务模式，优化服务环境，改进服务态度，提高服务质量。加大卫生工作宣传力度，努力营造有利于卫生事业发展的社会环境和舆论氛围，协调推进卫生事业发展。
