发布文号: 吉政发［２０００］１４号
各市、州、县人民政府，省政府各委办厅局、各直属机构：
省人大常委会执法检查组向省人大常委会第１４次会议所作的关于检查《中华人民共和国行政处罚法》贯彻实施情况的报告，实事求是地肯定了各级行政机关贯彻行政处罚法的工作，同时指出了当前存在的几个倾向性问题。特别需要指出的是，这几个倾向性问题和１９９８年检查公安、工商部门所存在的问题，大体相同。现将这个报告（摘要）印发给你们，请认真组织学习，并对照检查，凡是有同类性质以及其他不符合行政处罚法规范的问题，都要立即采取措施，坚决纠正，不断提高行政执法水平。
吉林省人民政府
二○○○年四月二十四日
省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国行政处罚法》贯彻实施情况的报告（摘要）
为贯彻依法治国的基本方略，积极推进依法治省工作，促进行政机关深入贯彻落实行政处罚法，增强依法行政意识，提高行政执法水平，省人大常委会在１９９８年开展行政处罚法执法检查的基础上，１９９９年重点对省及长春市、通化市、白山市建设、地税、卫生、林业、技术监督、土地等６个部门贯彻实施行政处罚法的情况进行了检查，共审查行政处罚案件卷宗４６００多卷，审查罚没票据３０多本。执法检查组通过多种形式进行检查，起到了总结经验教训，推动工作的作用，达到了本次执法检查的预期目的。
行政处罚法自１９９６年１０月１日实施以来，各级政府和行政执法机关思想重视，加强领导；采取多种形式，广泛、深入地开展行政处罚法的学习、宣传、培训工作，行政机关和行政执法人员依法行政的意识有了明显的增强；认真清理地方性法规、政府规章和规范性文件，重新确认执法主体资格，清理、整顿行政执法队伍，保证执法主体和抽象行政行为的合法性；健全规章制度，规范执法程序，促进行政执法工作的规范化、制度化、程序化；完善内部监督制约机制，建立行政执法目标责任制度、错案责任追究制度、案件内部审核审批和备案等制度，加强内部监督工作，办案质量和执法水平逐步提高，总的情况是好的。
被检查的省及３个市的６个部门贯彻实施行政处罚法仍然存在一些问题，主要反映在以下几个方面：
一、宣传、培训工作开展得还不够深入。有的部门偏重于本部门的法律、法规，而对行政处罚法重视不够，对贯彻实施行政处罚法的具体工作研究不细，学习、培训流于形式，一些执法人员至今没有准确理解行政处罚法的基本内容；有些部门办理的案件不符合或不完全符合行政处罚法的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法有消极情绪，的基本内容；有些部门办理的案件不符合或不完全符合行政处罚法的基本内容；有些部门办理的案件不符合或不完全符合行政处罚法的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法有消极情绪，的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法有消极情绪，的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法的基本内容；有些部门办理的案件不符合或不完全符合行政处罚法的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法有消极情绪，的规定；有的执法人员对贯彻实施行政处罚法有消极情绪，有消极情绪，甚至有不作为倾向；有的执法人员特权思想严重，野蛮执法，甚至徇私枉法，损害了执法机关的形象，侵害了当事人的合法权益。
有的地方和部门的领导法制观念淡薄，依法行政的意识不强，个别行政机关的领导在工作的指导思想上还没有转移到依法行政上来，思想观念、组织领导、工作习惯、工作方法还不适应依法行政的需要；还有的以言代法、以权压法，干预执法机关依法办案。
二、执法主体不当的问题依然存在。一是有些授权执法没有法律依据。二是有些委托执法的不以委托的行政机关的名义实施处罚。如３个市的城管监察大队、是受城市建设行政部门委托执法的事业组织，本应以城市建设行政部门的名义做出处罚决定，却以城管监察大队的名义进行处罚。三是有些行政机关的内设机构实施行政处罚。如通化市城建局规划管理处办理的１３起案件，以设计处名义作出处罚的有３件。临江林业局和松江河林业局内设的林政资源处也以自己的名义实施行政处罚。
此外，执法队伍清理不彻底，仍然有些临时工、合同工以及其他不具备条件的人员从事行政执法工作。这些人执法既不符合法律规定，也由于他们的素质不高，直接影响法律的贯彻实施，损害当事人的合法权益和行政机关的形象。
三、程序违法的问题比较普遍。各行政执法部门在办理行政处罚案件中都不同程度地存在违反程序的问题。一是不履行告知程序或告知不当。从查阅的４０００多本卷宗春，有相当数量的案件没有履行这一程序。如调阅省土地高土地监察大队、长春市城建局、临江林业局办理的案件，多数没有履行告知程序。有的虽然履行了告知程序却告知不当。二是有些重大行政处罚案件不经行政机关负责人集体讨论决定。从检查的情况看，除省技术监督局坚持集体讨论案件外，其他部门办理案件的卷宗材料中很少有经过集体讨论的记载。长春市规划局朝阳分局有力件重大行政处罚案件，罚款额最少的３．５万元，最多的近百万元，在作出行政处罚决定之前，均未经过规划局负责人集体讨论。三是有些案件适用简易程序不当。如城建部门有些案件，对公民超过５０元、对法人超过１０００元罚款也适用了简易程序。还有的把使用简易程序当场进行处罚同当场收缴罚款混淆起来，凡是当场处罚的都当场收缴罚款。四是有些处罚决定书所载事项不全或有错误。多数执法部门都存在这个问题。有的处罚决定书载明事项不全，或者没有当事人的地址，或者没有写明违法事实，或者没有写明处罚依据的法律、法规或者规章的具体内容，或者没有明确行政处罚的履行方式和期限。有的处罚决定书载明的事项有错误，把申请复议写成到上级机关的内设机构或本机关申请复议等。通化市林业局、白山市技术监督局都有部分案件的行政处罚决定书，告知当事人向本局申请复议。有的处罚决定书所盖公章与行政机关名称不符。松江河林业局有些行政处罚决定书盖“林权专用章”，长春市地税机关有的处罚决定书盖“票据专用章”。还有的行政处罚案件不制作行政处罚决定书，如抽查白山市土地局办理的６４件行政处罚案件中有２７件没有制作行政处罚决定书，占抽查案件总数的４２％。
四、个别案件执行实体法不当。一是有的处罚种类没有法定依据。如通化市林业局在对通化市木材总厂收购来路不明的木材３２．６６立方米进行处罚时，给予吊销木材经销许可证的处罚，没有法律依据。二是有些法律规定应并处罚款的只进行单处罚款。如森林法对盗伐、滥伐林木或者其他造成林木毁坏的行为，规定责令当事人补种相当数量的树木，并处罚款或赔偿损失。而林业部门在处罚这类案件时，大多数案件都没有责令补种树木，只给予罚款了事。城市规划法对违法建设，严重影响城市规划的，规定责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，规定责令限期改正，并处罚款。但规划部门在办理这类案件进，大都没有处以限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者限期改正，只单处罚款。《吉林省土地管理条例》对非法占用土地的违法行为，规定“责令退还非法占用的土地、限期拆除、恢复地貌或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，可按每平方米３一１５元罚款”。除给予上述处罚外，还要按自占地开始至处罚决定下达时止每平方米每日０．０５责收取土地使用费。在抽查省和白山市、九台市等土地管理部门办理的２７０多起案件中，有３０余起案件只是收取了土地使用费，而未给予行政处罚，用收费代替行政处罚。三是个别案件以行政处罚代替刑事处罚。如刑法中规定了生产、销售伪劣商品罪，危害税收征管罪，盗伐林木罪等。从检查情况看，地税、林业、技术监督等部门都有个别案件违法行为已构成犯罪，应当移送司法机关追究刑事责任，但行政机关没有依法移送，以行政处罚代替刑事处罚。
五、不使用统一规定的罚没票据。检查中发现，执法部门不使用省级财政部门统一制发的罚款票据的问题比较突出。有的使用收费票据，甚至使用白条子。罚款使用收费票据的问题，在土地、林业部门比较普遍。有的将对个人罚款和对单位的罚款票据开在一起。此外，按法律规定罚没财物应当全部上缴国库，但仍有些地方留用坐支，或跟财政部门暗定返还比例。罚、收分离的制度大部分地方还没有落实到位。
六、处罚决定执行不到位。从检查的情况看，行政处罚特别是罚款的处罚，普遍执行不到位。据长春市规划局朝阳分局对２１起行政处罚案件的统计，共处罚款总额为７２０万元，而实际执行只有６４万元，仅占罚款总额的８．８％。各地普遍反映，行政机关向法院申请强制执行的案件，有些地方的法院不愿受理，受理的案件实际执行率很低。
为了进一步推动行政处罚法的贯彻实施，规范行政执法工作，提高依法行政水平，切实改正执法中存在的问题，提出如下意见和建议：
（一）进一步加强行政处罚法的学习、培训工作，在全面准确理解该法的基本精神上下功夫。虽然自行政处罚法颁布实施以来，全省各级行政机关自上而下开展了各种宣传、学习活动，也取得了一定的效果，对于规范行政执法起到了重要作用。但是，从两年执法检查的实践看，过去检查的工商、公安部门，经过整改，通过回查验证，在执法检查中发现的几类问题，基本上都得到了解决。而１９９９年检查６个部门发现的问题，依然是上年在工商、公安部门中的老问题。这一方面说明，执法检查对接受检查的部门确实起到了推动作用；另一方面也说明，其他行政机关并未以此为戒；说明对行政处罚法的学习还不够深入，对行政执法的基本规范还理解不深，执行不自觉。各级政府和行政执法部门应当继续加强对执法人员相关法律知识的培训工作，注意理论与实践相结合，掌握基本精神和基本规范，以便更全面、准确地贯彻执行有关法律、法规，提高依法行政水平。
各级政府和行政执法部门及其领导干部，要加强对贯彻实施行政处罚法工作的领导，要对照本次执法检查中发现的这些问题，认真研究本部门的行政执法工作，采取相应措施，解决那些不符合法律规范的问题。我们希望在今后的工作中，不再出现这类老问题。
（二）积极推行行政执法责任制，加强内部监督制约机制。各级政府和行政执法部门应当进一步强化执法责任制和评议考核制，严格按照法定职权和法定程序履行职责，并将行政执法责任制的完成情况作为考评执法人员工作的主要内容和实施奖惩的基本依据。
建立和完善行政执法监督制约机制。一方面要实行行政执法公开制度，行政执法的依据、权限、程序、结果、行政相对人的权利都要公开，自觉地把行政执法活动置于群众的监督之下。另一方面要加强政府和行政执法部门法制机构建设，建立行政处罚案件的内部审核制度，并逐步实行行政处罚案件的查处分离，使调查取证的机构或人员与作出处罚决定的机构或人员相分离。切实实行错案责任追究制度，对错案责任人员必须追究责任，不能姑息迁就。
进一步清理整顿执法队伍，对执法机构中的合同工、临时工及其他不具备执法条件的人员，要坚决清理，调离执法岗位，收回执法证件。
（三）认真纠正执法中存在的问题。各级行政执法部门对于检查中提出的问题，要认真采取措施加以解决。
属于执法主体不当的问题，应当按照行政处罚法和有关法律、法规的规定，理顺行政执法体制，保证执法主体合法。
属于程序违法的问题，应当按照行政处罚法和《吉林省实施行政处罚法若干规定》的规定，限期纠正。严格履行法律法规规定的立案、调查、决定、告知、执行等程序。
属于执行实体法不当的问题，有关部门要认真进行清理，分析原因，总结教训。
属于罚款票据使用、管理不善的问题，建议财政、审计部门对行政执法部门进行一次专项检查，对违反财经纪律的要严肃进行处理。对罚、缴分离和收支两条线工作的落实情况认真地进行一次检查，督促各级各部门做好有关衔接工作，尽快落到实处。
各有关部门对上述问题的改正、处理情况，要向同级人大常委会报告，同时报送省人大常委会。
