发布文号: 市政办发[2001]139号
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）实施5年多来，市政府法制局针对市、区县行政执法部门以及有关行政执法组织在行政执法实践中遇到的一些具体问题，在深入调查研究的基础上，为切实保证行政执法机关和有关组织正确适用行政处罚，根据《行政处罚法》的基本精神和原则，参照有关法律、法规规定以及外地的相关经验和做法，制定了本市行政执法机关实施行政处罚若干具体问题的规定，已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
西安市人民政府办公厅
二○○一年十二月十一日
西安市实施《中华人民共和国行政处罚法》若干具体问题的规定
为切实保证行政执法机关正确适用行政处罚,针对当前本市行政执法部门实施《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)中遇到的一些具体问题,经研究,决定对本市行政执法机关实施行政处罚若干具体问题作如下规定。
一、关于行政处罚简易程序的适用
根据《行政处罚法》对处罚简易程序的规定,行政执法人员在现场可当场做出对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以适用简易程序,当场作出行政处罚决定,不必报经行政执法机关和执法机构负责人批准；在适用简易程序实施行政处罚时,行政执法人员必须是2人或2人以上。
二、现场处罚决定文书的形式
对违法行为人实施适用简易程序的当场处罚时，应出具规定格式、编有号码的行政处罚决定书。决定20元以下行政处罚的,可以当场收缴,但必须向当事人出具省财政厅统一印制的“陕西省当场处罚定额收据”或“陕西省当场处罚收据”,并应填写统一编号的《西安市×××行政(当场)处罚决定书》(附件一),当场交付当事人。执法人员作出当场处罚决定之日起5日内,应将《西安市×××行政(当场)处罚决定书》副本向所属行政执法部门备案。
三、不当场收缴事后难以执行的情形
根据《行政处罚法》第 47 条第二款的规定,在本市辖区内,对公民处以50元以下的罚款,有下列情形之一的执法人员也可以当场收缴：(一)在公共场所和道路上摆摊设点的个体无照经营行为；(二)无本市暂住证的外来人口；(三)在本市无固定住所或固定工作单位的外来暂住人口；(四)拒不说明或不如实说明身份、住所及工作单位的；(五)其他事后难以收缴的情形。
对于超出当场收缴罚款最高限额的无照经营违法行为，鉴于其易于确认,不需要繁琐查证的特点,有关行政执法部门可按行政处罚的一般程序,尽快作出行政处罚决定。
四、履行行政处罚告知程序的内容
《行政处罚法》第 31 条规定的“告知”程序,是指行政机关在作出行政处罚前向当事人告知其基本违法事实,主要处罚理由,实施处罚的主要依据,以及当事人享有的申辩权利等，但不包括拟作出处罚的具体内容。告知的时间,可以是发现违法事实之日起、作出行政处罚决定之前的任何阶段。
五、关于行政处罚前告知程序的实施
依据《行政处罚法》规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据。上述告知,一般采用书面形式(如：违章通知书、行政处罚预先告知书等)；采用口头形式的,必须将告知情况记录在谈话笔录等执法文书中。
六、适用一般程序的行政处罚应当立案
除依法可以当场决定的行政处罚外,行政机关及其执法人员发现公民、法人或者其他组织有违法行为,依法应当给予行政处罚的,应报行政机关负责人批准立案,并填写《西安市×××行政违法案件立案审批表》。
七、听证日期的变更、听证的开始和终结
行政机关通知当事人举行听证的时间、地点后,如确有正当理由,可以改变举行听证的日期；迟延举行的听证,可不受《行政处罚法》第 42 条第1款第2项“行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点”的规定的限制,但延期举行的时间必须适当合理。在听证活动举行时,听证主持人有权根据实际情况,决定听证的起始、中止、延期或者终结。
八、行政机关负责人集体讨论决定重大行政处罚的形式
集体讨论决定行政处罚,一般应采取会议形式,即该处罚应列为该机关负责人会议议题并作出相应的决定。这一过程和结果应当有会议记录或其他形式的文字记载,并应存档。
九、行政机关负责人决定行政处罚中“行政机关负责人”的范围和决定方式
行政机关负责人指该行政机关的法定代表人或分管负责人；受行政机关法定代表人委托的所属执法机构的负责人,也可视为“行政机关负责人”,但应在执法机关的内部工作程序中明确规定。行政机关负责人决定行政处罚,可以是该负责人直接决定；也可以是案件调查人提出意见,行政机关负责人批准。
十、受委托组织负责人决定行政处罚的权限
在法律、法规、规章和行政处罚委托书规定的权限内,受委托组织负责人有权行使委托机关负责人的行政处罚决定权；《行政处罚法》规定应当集体讨论决定的行政处罚,由受委托组织的领导集体讨论决定。
十一、对两个以上行政机关都有管辖权的同一个违法行为,应当由谁处罚
对当事人的同一个违法行为,根据不同的法律、法规、规章规定,两个以上行政机关都有管辖权的,应由先立案的行政机关实施处罚,如果立案的行政机关已经给予罚款处罚,则另一行政机关依据法律、法规、规章决定行政处罚时,不得给予当事人罚款的行政处罚。行政机关之间对管辖发生争议时,应当协商解决或者提请共同的上级行政机关指定管辖。
十二、暂缓和分期缴纳罚款的期限
依据《行政处罚法》第 52 条规定,“当事人确有经济困难,需延期或分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或分期缴纳。”在具体执行中,各行政机关可以根据案件的实际情况、罚款的数额和当事人的执行能力,确定一个较为合理的期限,但时间不宜过长。
十三、暂扣证照行为性质的判断
由于现行许可审批制度尚不健全,各种证照在称谓和形式上很不规范,一些单行法律、法规对暂扣证照的规定也不尽相同。在具体执行过程中,有的暂扣行为属于行政处罚,有的则属于行政措施。所以,各行政机关在具体执行中,应视具体情况具体分析,不宜一概而论。如属于行政处罚的,依法给予行政处罚并填写暂扣物品书。
十四、行政执法中属于责令改正违法行为而不属于责令停产停业或吊销证照的行政处罚的几种情况：
(一)对无营业执照或无许可证的经营者,行政机关责令停止经营活动,应视为责令改正或取缔的行政措施,不属于停产停业的行政处罚。(二)行政机关及其执法人员发现违法行为,在未作出最终处理决定之前,责令行为人立即或限期停止违法行为,应视为责令改正的行政措施,不属于行政处罚。(三)行政机关收缴违法行为人伪造、变造、非法印制或买卖伪造、变造、非法印制的证照；暂扣、收缴以欺骗等非法手段取得的证照,应视为行政措施,不属于吊销证照的行政处罚。
十五、关于责令改正的期限
行政机关在责令违法行为人改正违法行为时,应明确规定改正的期限。法律、法规明确规定改正期限的,按照规定执行。法律、法规没有明确规定的,应参照其他相关法律、法规合理确定改正期限。
十六、关于查处无照经营行为时,对违法经营物品(包括非法经营商品和工具等)先行登记保存问题
根据《行政处罚法》规定,对无照经营的摊贩没收非法经营的物品和工具的行政处罚,适用于一般程序。但鉴于无照经营活动流动性大,其违法经营的商品和工具不当场采取措施,事后难以执行的特点,有关执法部门在查处无照经营违法行为时,可依据《行政处罚法》第 37 条第2款规定,对其违法经营的物品和工具作出“先行登记保存的决定”,并实行异地保存。然后在先行登记保存的法定期限(7日)内,按照行政处罚的一般程序,适时作出将其违法经营的商品和工具予以没收的行政处罚决定。
十七、关于对证据进行抽样取证或登记保存
行政机关对证据进行抽样取证或登记保存,应有当事人在场。当事人不在场或拒绝到场的,执法人员可以邀请相关人员参加；对抽样取证或者登记保存的物品应当填写《西安市×××暂扣(封存)证据物品书》(附件二),并附《物品清单》,一式两份,写明物品名称、数量、规格等事项,由执法人员、当事人签名或者盖章,一份交付当事人。若当事人拒绝签名、盖章或者接收的,应当由两名以上执法人员在清单上注明情况；登记保存物品时,在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的,可以异地保存。
十八、关于对《行政处罚法》第 24 条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的理解和执行问题
根据《行政处罚法》的规定,是否重复处罚,主要是看所处罚的行为是否为同一个违法行为,在查处无照经营违法行为时,如果某违法行为受到处罚并已改正或被纠正,行为人停止违法经营并被驱离现场后,又回到原地或转移他地继续进行无照经营活动,该无照经营活动应视为新发生的违法行为,行政执法部门及其执法人员对该行为实施的处罚不属于重复处罚。但是,两个以上行政机关都有处罚权的,依据本规定11条规定执行。
十九、关于行政处罚程序中有关时限和文书的规定(从立案到结案的时限、文书等)。
行政执法部门受理行政违法案件后,应当及时进行审查,在5日内决定是否立案。符合立案条件的案件,应当填写《西安市×××行政违法案件立案呈批报告》(附件三),经部门分管领导批准后立案。行政执法部门立案处理的重大案件,应当抄报同级人民政府法制机构备案。
办案人员在调查取证时可以向当事人、证人或者关系人提出询问,并应当制作《西安市×××调查询问笔录》(附件四)。询问笔录应由被调查人阅读或者向其宣读,并由调查人和被调查人签名或者盖章。承办人在必要时,可以勘验物证或者现场。勘验物证或者现场,勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加。勘验人员勘验时,可以对物证或者现场进行拍照和测量。对勘验情况和结果应当制作《西安市×××现场勘验笔录》(附件五),由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章。当事人拒绝参加的,不影响勘验的进行。调查取证应当在立案之日起20日内完成,重大疑难案件经部门负责人同意可延长15日。
经立案调查认定有违法行为的,行政执法部门应当在案件调查结束后5日内发出《西安市×××责令停止行政违法行为通知书》(附件六),送达当事人。
承办人在案件调查结束后,应当根据事实和法律、法规、规章,在5日内提出《西安市×××行政违法案件处理意见报告》(附件七)。经该行政机关内设法制机构或专职法制工作人员审查后报分管领导批准。重大行政违法案件应当由行政执法部门领导集体审议,实行行政首长负责制。审议应当制作笔录,由参加审议的成员签名。审议中的不同意见,应当如实记入笔录,并将笔录归入案卷。行政执法部门应当在案件调查结束后7日内,重大案件在15日内分别情况予以处理：‘
（一）认定举报不实或者证据不足,未发现违法事实的,发出《西安市×××行政立案撤销决定书》(附件八),5日内送达当事人,立案予以撤销。重大案件的撤销应当报同级人民政府法制机构备案。
（二）认定违法事实清楚,证据确凿,应当给予行政处罚的,依法作出行政处罚决定,发出《西安市×××行政处罚决定书》(附件九),7日内送达当事人。重大案件的处罚决定应当报同级人民政府法制机构备案。
在依法作出行政处罚决定前,应当事先发出《西安市×××行政处罚预先告知书》(附件十),5日内送达当事人,告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人所享有的权利,当事人有权进行陈述和申辩。对符合听证条件的当事人应一并发出《西安市×××行政处罚听证告知书》(附件十一),5日内送达当事人。当事人要求举行听证的,应当在接到《西安市×××行政处罚听证告知书》后3日内向行政执法部门提交《听证申请书》,列明听证要求和理由,并由申请人签名或盖章；超过期限未提出听证要求的,视为放弃听证要求。行政执法机关决定举行听证的,应在听证的7日前制作《西安市×××行政处罚听证通知书》(附件十二),送达当事人,并将举行听证的时间、地点和主持人,通知当事人和本案调查人员。依法决定不举行听证的,应制作《西安市×××行政处罚不予听证通知书》(附件十三)并载明理由通知申请人。听证记录员应当将听证的全部活动记入《西安市×××行政处罚听证笔录》(附件十四),由听证主持人和听证记录员签名。听证笔录应当由当事人当场签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的,听证主持人在听证笔录上应当记明情况。听证结束后,由听证主持人写出《西安市×××行政处罚听证报告》(附件十五),连同《听证笔录》、案件材料一并上报本部门负责人审批。
(三)认定违法事实清楚,证据确凿的,但不应当给予行政处罚的,依法作出处理决定,发出《西安市×××行政违法案件处理决定书》(附件十六),5日内送达当事人。
(四)认定违法行为构成犯罪的,应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任。
送达行政执法文书必须有送达回证(附件十七),并由受送达人或者其他签收人在送达回证上记明收到日期,签名或者盖章,即为送达。送达行政执法文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,应当由本人直接签收；本人不在的,交其同住成年亲属签收。受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。受送达人有代理人的,可以送交其代理人签收。当事人及其代理人拒绝签收时,行政执法部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由行政执法部门负责送达的人员、见证人签名或者盖章,把送达的文书留在当事人及代理人的住所或者收发部门,即视为送达。直接或者委托送达文书的,以签收人或者见证人在送达回证上的签收或者注明的收件日期为送达日期；邮寄送达的,以挂号函件回执上注明的收件日期为送达日期,并视为已送达。有下列情形之一的,行政执法部门可以公告送达,自公告之日起满30日,即视为送达：(1)同一送达事项的受送达人众多；(2)采用规定的送达方式无法送达。
《西安市×××行政处罚决定书》、《西安市×××行政处理决定书》等送达当事人后,作出决定的行政机关应当督促当事人履行,并将履行情况记入《西安市×××行政处罚(处理)决定履行笔录》(附件十八)。当事人对行政执法部门作出的行政处罚决定,在法定期限内既不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行的,期满后由作出处罚决定的行政执法部门予以强制执行,并制作《西安市×××行政处罚强制执行笔录》(附件十九)；或者提出《西安市×××行政处罚强制执行申请书》(附件二十),连同案卷副本送交人民法院,申请人民法院强制执行。
办案人员应在案件执行完毕后5日内,及时填写《西安市×××行政违法案件结案报告》(附件二十一),报经主管领导批准结案。结案后,承办人员应将查处过程中形成的有关文件编目装订,立卷归档。案情重大和情况复杂的案件,以及上级交办的案件结案后,应当向上一级主管部门备案。
二十、关于罚、缴分离制度的执行
作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。但是,依照法律法规规定可以当场收缴罚款的除外。罚款必须全部上缴国库,任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或变相私分。行政机关执法所需经费的拨付,按照国家有关规定执行。行政机关作出罚款决定的行政处罚决定书应当载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等,并载明对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。当事人应当按照行政处罚决定书确定的罚款数额、期限,到指定的代收机构缴纳罚款。代收机构代收罚款,应当向当事人出具罚款收据。当事人逾期缴纳罚款,行政处罚决定书明确需要加处罚款的,代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。当场收缴的罚款,行政执法人员在2日内上缴本单位,由单位统一向银行移交。
二十一、关于法律中规定的“以上”、“以下”的界定问题
依据有关法律规定,以内、以下、以上、届满均包括本数；以外、不满、超过等不包括本数。如“对公民处以超过1000元罚款,应告知其听证权利”，则处以1000元罚款可不告知其听证权利。
二十二、行政机关或组织的印章的使用
《行政处罚法》第 39 条第2款规定,“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”。根据这一规定,行政机关或组织使用的印章上的单位名称应当与法律、法规规定的具有独立行政处罚权的行政机关或组织的名称一致,否则,应视为无效。
二十三、案卷管理
行政处罚决定或者复议决定执行完毕,行政执法部门应当按照下列要求及时将案卷材料装订成册：(1)一案一卷；(2)各类文书齐全、手续完备；(3)科学编目,利于检索；(4)装订规范,利于保护。
案卷立卷装订后,任何人不得擅自增加或者减少案卷材料。未经部门负责人批准,任何单位或者个人不得擅自借阅。适用简易程序的案卷保存期限为5年,适用一般程序的案卷保存期限为10年，重大行政处罚的案卷应当保存15年以上。
