发布文号: 甘政办发[2003]75号
各市、自治州人民政府，各地行政公署，省政府各部门：
省财政厅《关于完善市州地以下财政管理体制的指导性意见》已经省政府同意，现批转给你们，请认真贯彻执行。
二○○三年七月一日
关于完善市州地以下财政管理体制的指导性意见
为进一步规范省与市（州、地）之间财政分配关系，更好地发挥财政职能，省政府下发了《关于调整和完善省对市州地财政管理体制的决定》（甘政发[2003]41号，以下简称《决定》），为便于各地根据《决定》精神，结合自身实际，相应调整和完善市（州、地）对下的财政管理体制，现就有关问题提出如下指导性意见：
一、完善市州地以下财政管理体制的目标和基本原则
1994年我省实行分税制财政管理体制后，各市（州、地）也相应调整了对下的财政管理体制，配套建立了转移支付制度。从总体运行情况看，该体制的实施初步规范了地方各级政府间财政分配关系，调动了各级政府发展经济、组织收入和培植财源的积极性，促进了经济社会的发展。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，以及各项改革的不断深化，原来相对合理的体制与新形势之间出现了一些不相适应的地方。如按企业隶属关系划分收入，妨碍了企业的公平竞争；按行业划分税收，不利于企业的优化组合；县域间财力差距进一步扩大，一些基层政府财政运转困难等。要解决这些问题，从根本上讲，必须促进区域经济协调发展，转变政府职能，调整财政支出结构，量力而行办各项事业。从财政管理上讲，需要结合省对市（州、地）财政管理体制的调整、农村税费改革和所得税分享改革，进一步完善市（州、地）以下财政管理体制。
近期内，完善市（州、地）以下财政管理体制的目标是：通过体制调整，理顺市、县、乡之间的财政分配关系，充分调动县乡培植财源、加强收入征管的积极性，增强自我保障和自我发展能力，切实保证县乡机关事业单位职工工资发放和基层政权运转的需要，促进国民经济和社会各项事业快速、持续、健康发展。
完善市（州、地）以下财政管理体制应坚持以下4条原则。一是坚持事权与财权相统一。根据市（州、地）与县（市、区）政府的事权和支出责任，合理确定财政收入范围和分享比例，逐步建立起与事权划分相适应的财政收入增长机制。二是积极稳妥。在完善市（州、地）以下的财政管理体制时，要保证县（市、区）、乡（镇）财政的平稳运行，市（州、地）以下财力调整主要通过增量进行。三是突出重点。调整市（州、地）以下的财政管理体制，财力分配既要适当向财政困难县（市、区）、乡（镇）倾斜，防止层层集中财力，又要合理划分收入范围，建立利益分享、风险共担机制。四是简明规范。市（州、地）以下财政管理体制力求统一规范、简捷透明、易于操作。
二、明确界定事权与财权，合理划分财政收入范围与支出责任
各地要按照建立公共财政体制框架的基本要求，科学界定各级政府的事权范围，明确财政支出责任。凡属市（州、地）承担的财政支出，市（州、地）级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何方式转嫁给县（市、区）、乡（镇）财政。市（州、地）委托县（市、区）、乡（镇）政府承办的事务，要足额安排对县（市、区）、乡（镇）财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求县（市、区）、乡（镇）财政安排配套资金。属于共同事务，应根据各方受益程度，并考虑县（市、区）、乡（镇）财政的承受能力，确定合理的负担比例。
要按照事权与财权相统一的原则，依据政府职责权限和支出责任，充分考虑农村税费改革和农村中小学教师工资上收到县管理后的实际情况，合理确定各级政府的财政收入范围和比重。区域内人均财力差距较小的市（州、地），要适当降低市（州、地）级财政收入比重，保证基层财政有稳定的收入来源，充分调动基层政府培植财源、组织收入的积极性；区域内人均财力差距较大的市（州、地），可适当提高本级财政收入比重，但要将因此增加的收入用于对县（市、区）、乡（镇）的转移支付，调节区域内县（市、区）、乡（镇）间财政收入差距，缓解基层财政困难，不得用于提高本级财政支出标准或增加本级支出。撤地设市的地区，由于事权发生了变化，收入结构也应有所调整，但必须严格按照财权与事权相适应的原则，在保证各级财政平稳运行的基础上，合理调整收入分配关系，市（州、地）本级不得借调整体制之机过度集中财力，财力调整只能通过增量进行。
市（州、地）以下各级政府财政收入划分，要按照完善市（州、地）以下财政管理体制的原则，结合各自实际，采用按税种或按比例分享等规范办法。为了降低县乡财政收入风险，保证县乡财政收入的稳定，应在兼顾税收征管效率的前提下，将年度间波动幅度大、流动性强、县乡间税基分布悬殊的税种作为市（州、地）级财政收入或主要由市（州、地）级财政分享。
调整和完善市（州、地）以下财政管理体制的方案，须经省财政厅同意后方可执行。
三、进一步规范市州地以下转移支付制度
各市（州、地）要在明确划分市（州、地）以下各级财政收入范围和支出责任的基础上，进一步规范财政转移支付制度，切实解决县（市、区）、乡（镇）财政困难。
今后，省级财政将不断加大对市（州、地）的转移支付力度。各市（州、地）级政府要承担起分级管理的应尽职责，要采取切实措施保证中央和省级财政安排的转移支付资金落实到县乡，同时要进一步优化财政支出结构，压缩本级支出和专项拨款，积极筹措资金，增加转移支付资金规模，加大对困难县（市、区）、乡（镇）的支持力度。
转移支付资金的分配要按照客观因素和开支标准，合理测算所属县区机关事业单位人员工资和政权正常运转等基本支出需要，力求公平、公正、合理。转移支付的形式要简捷规范并相对稳定。
四、合理确定县对乡财政管理体制
按照县乡事权划分范围，妥善处理县（市、区）与乡（镇）的财政分配关系，避免向乡镇财政转嫁支出。要结合乡镇经济发展水平及发展潜力、财政收入规模、人均财力水平、乡村人口等因素，将乡镇划分为不同类型，分别实行不同的财政管理体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，其财政支出可由县级财政通过转移支付补助予以弥补，或由县级直接管理，以保证其合理的财政支出需要；对经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入能够满足自身需要的乡镇，可实行相对规范的财政管理体制，以调动其发展经济、增加收入的积极性，并要建立规范的转移支付制度。要加强对乡财政的管理，提高其依法理财的水平。乡镇财政要严格执行国家有关规定，除接受中央转贷资金外，不得举债搞建设性项目，不得为企业、建设项目出具担保。
五、制定完善配套措施，提高财政资金使用效率
（一）要按照建立公共财政框架的要求，调整支出结构，区别轻重缓急，合理确定财政支出顺序。对国家统一规定的机关事业单位职工工资性支出，各级财政要足额安排，确保基层机关事业单位职工工资、离退休人员离退休费以及国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金等按时足额发放。在基层政权基本财政支出需要没有充分保证的情况下，不得将财政资金投入到其他领域。
（二）要进一步规范财政资金供给范围，解决财政供养人口过多、包揽过宽的问题。行政事业单位要严格实行定员定编，对超编人员，要采取措施，限期清理辞退。要加强对事业单位机构审批和编制的管理，建立编制和人员管理的财政约束机制，科学核定事业单位的拨款数额，改进事业经费的拨付办法。
（三）要稳步推进预算管理改革，强化预算管理。各级财政要深化收支两条线改革，加强行政性收费、罚没收入和预算外资金管理，统筹预算内外资金，通过实行部门综合预算、国库集中收付、政府采购制度、会计集中核算制度、会计委派制度等改革措施，提高财政资金使用效益。
（四）建立有效的财政激励机制。在完善市（州、地）对下财政管理体制的同时，要建立有利于财政收入稳定增长、有利于加强财政支出管理、有利于促进财政收支平衡的财政激励机制，进一步强化县乡责任，充分调动其当家理财的积极性，不断增强财政实力。
省财政厅
二○○三年六月二十三日
