发布文号: 吉市政发[2007]20号
各县（市）区人民政府，市政府各委办局，各直属机构，各中省市直企事业单位：
《吉林市城乡社会救助体系建设“十一五”规划》已经市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
二○○七年十月二十三日
吉林市城乡社会救助体系建设“十一五”规划
为加快推进我市城乡社会救助体系建设工作，进一步建立和完善灾害救助、社会救助和社会互助三大救助体系，整合社会救助资源，形成救助整体合力，全面提高我市城乡社会救助体系建设水平，根据《吉林省城乡社会救助体系建设“十一五”规划》的总体要求，结合我市实际，特制定本规划。
一、全市“十五”期间城乡社会救助体系建设的主要进展
“十五”期间，市委、市政府高度重视城乡社会保障体系建设，把社会救助作为加快吉林老工业基地振兴、促进经济发展与社会和谐的重要工作来抓，不断加大城乡社会救助资金投入，建立和实施以城乡低保制度为主线，以医疗、教育、住房、就业、司法救助为辅助的社会救助运行机制，初步形成了惠及全市城乡困难群众的社会救助体系框架。
城乡居民最低生活保障制度基本建立。城市低保出台了《吉林市城市居民最低生活保障实施细则（暂行）》和《关于吉林市城市居民最低生活保障对象和困难居民优惠扶持政策规定》，实现了动态管理下的“应保尽保、分类施保”，月保障低保对象17.2万人，月发放低保金1696万元。农村低保出台了《吉林市农村居民最低生活保障办法》，为8.2万名农村困难居民发放低保金1476万元，年人均保障标准达到650元、人均补差180元。城乡低保都实现了网络化管理和低保金社会化发放。
灾害和突发应急救助机制逐步完善。建立健全了灾害和突发应急预案体系，制定预案几十个。下拨救灾资金6842万元，新建和修建民房7.1万间，紧急转移安置灾民30万人次，救助灾民60万人次，确保了灾民基本生活不出问题。建立了城市突发事件的临时困难人口的应急救助机制，全市61个“阳光超市”累计接收社会捐助物品32万件，救助19.2万人次。
城乡医疗救助制度初步建立。为解决城乡特殊困难群众治病难问题， 自2004年先后建立了城乡贫困家庭大病医疗救助制度，累计救助54179人次，其中城市2179人次、农村5.2万人次，支出大病医疗救助资金累计1298万元。
特殊群体救助政策得到有效落实。出台了《吉林市农村五保管理办法》，保障农村五保户10350人，其中集中供养3870人，人均年生活费达3000元，分散供养6480人，人均年生活费达1000元。新建和改扩建农村社会福利服务中心28所，收养农村孤老3853人；全市社会福利机构发展到236个，收养老年人、残疾人、孤儿等9841人；城市流浪乞讨人员救助管理工作实现新发展，救助流浪乞讨人员11500人次。
慈善捐赠成果显著。连续五年规范开展“慈善救助双日捐”活动，募集慈善款物折合人民币6000多万元。实施了“慈善救助、情暖万家”、“慈善救助、圆梦大学”、“关爱孤儿、助学成才”、“慈善助春耕”等17个品牌慈善项目，救助困难群众7万人次，每年直接受益的困难群众近2万人次。
教育、住房、法律、就业等专项救助积极推进。2005年，为贫困家庭中小学生减免学杂费88562人次、减免教科书费106465人次、补助住宿费26175人次，累计减免资金 1436.46万元。减免城市低保户和困难居民公房租金1000余万元，每年减免供热费2000万元。各地法律援助中心受理案件5000余件，代理法律援助诉讼案件1568件，受援的困难群众达6300余人次。有效落实就业再就业优惠政策，有73120名就业困难群众实现再就业。
二、指导思想、基本原则和主要任务
（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，以创新救助方式为重点，以优化整合资源为核心，统筹协调，稳步推进，努力构建以政府救助为主导、社会参与救助和其他救助与引入市场机制相结合的城乡一体化、管理社会化、保障法制化的城乡社会救助体系，全面提高救助管理能力和服务水平，最大限度地保障困难群众的基本生活，为全面建设小康社会、构建和谐社会创造良好环境。
（二）基本原则。一是政府主导、社会参与，各类救助与引入市场机制相结合。社会救助是国家和社会对困难群众实施的一种单向、无偿的援助行为，不仅是政府的职责，而且还需要积极动员社会力量并引入市场调节机制，调动各方面的积极性，共同参与，合力推进。二是制度统一、分类救助。社会救助要充分体现与社会保障体系相互衔接，相互补充。要建立目标明确、政令统一、联系紧密、措施到位的社会救助制度框架。要针对社会发展中的新情况、新问题，科学合理地确定救助内容和救助对象，对不同的困难家庭分类实施基本生活救助、专项救助或临时救济等不同形式和内容的救助。三是法制保障、管理规范。按照公开、公正、公平的原则，加快制定和完善社会救助的各项政策法规，规范救助程序。加强乡镇、街道及城镇社区和农村的基层社会救助组织网络建设，不断提高社会救助管理和服务水平。四是统筹城乡、协调发展。着眼于社会救助的稳定性和长效性，统筹规划，城乡兼顾，配套联动，整体推进。要因地制宜，量力而行，分步实施，分步到位。
（三）总体目标。进一步建立和完善灾害救助、社会救助和社会互助三大救助体系。争取3-5年在全市基本建立起以困难群众基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助救济和社会帮扶为补充，政府协调指导、部门责任明确、社会广泛参与、投入逐步加大、管理比较规范、市场参与调节、网络初步建立的全方位、多层次、广覆盖的城乡社会救助体系。
（四）主要任务。
1．进一步提高城乡居民最低生活保障水平和质量。建立与当地经济发展和物价上涨水平相适应的城乡低保标准和保障资金自然增长机制。以市政府令出台重新修订的《吉林市城市居民最低生活保障实施细则》，完善城市低保审批规范化管理制度。加大监察力度，建立市、区、街（乡镇）、社区（村）四级监察网络，落实市民政局向社会公开承诺的《关于吉林市城市低保工作三项承诺》和《吉林市城市低保工作责任追究办法》，全面建立城市低保对象审批评议制度，打造“阳光低保”工程。根据财政承受能力和粮油价格上涨等因素，科学测算、认真论证、实事求是地调整城市低保保障标准，满足低保对象的基本生活需要。全面实施农村低保制度，逐步提高低保人均年补差标准，2007年达到360元。巩固提高城乡低保动态管理下的“应保尽保、分类施保”成果，做到规范化管理。
2．提高城乡困难群众医疗救助水平。以扩大社会保险覆盖面和提高保障能力为重点，逐步建立和完善城乡医疗救助体系，实行医疗救助，将城市低保对象、农村特困人群、重点优抚对象纳入医疗救助范围，为城乡困难群众就医提供基本保障。在城市，以发展社区卫生服务为重点，加快新型城市卫生服务体系建设，落实城市低保人员医疗保险制度和医疗救助基金，以定点医院、社区卫生服务机构为依托，开展城市医疗救助工作；在农村，大力推进新型合作医疗制度，建立新型农村合作医疗与农村医疗救助相结合的农村医疗保障制度，逐步完善农村三级卫生服务网络，健全农村贫困人口医疗救助制度；在财政政策支持下，对城乡特困群体实行分类救助。要将由政府资助的城市低保对象纳入城镇居民基本医疗保险，农村特困群众全部纳入新型农村合作医疗，实行城乡困难群众就医“优惠卡”制度，建成覆盖城乡的制度化、规范化的城乡医疗救助制度，各级政府要举办非营利性医院，大力发展社区卫生服务，将社区卫生服务机构作为医疗救助首诊定点服务单位，坚持防治结合，满足困难群众的基本医疗和公共卫生服务需求。同时，鼓励社会组织和个人兴办慈善医院、零利润药店，面向城乡困难群众，提供优质、低价的医疗和购药服务。到2010年，建立起适合本市经济社会发展水平、基本满足城乡困难群众卫生服务需求的医疗救助体系，使城乡居民人人享有基本卫生保健，提高健康水平。
3．加强困难群众子女教育救助工作。落实以“奖、助、补、减”为主要内容的资助经济困难学生政策，健全和完善家庭经济困难学生的就学救助机制。加大义务教育救助政策落实力度，继续落实城市贫困学生“两免一补”（对城乡义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费）和农村义务教育经费保障机制等各项义务教育救助政策，确保城乡低保家庭和贫困家庭学生，以及因灾、因病造成家庭困难的学生和家庭困难的少数民族、孤残学生，均能接受义务教育。建立中等职业教育贫困家庭学生助学制度，通过助学金、奖学金、学费减免、实习助学等方式，资助中等职业教育阶段贫困家庭学生完成学业。落实高中教育阶段救助政策，对高中教育阶段的城乡困难家庭学生，特别是孤儿和残疾学生，其户口所在地政府和学校要提供必要的学习和生活补助。制定和完善城乡贫困家庭子女教育的优惠政策，建立和完善扶贫帮困的助学体系，通过政府救助基金资助、慈善帮扶、结对帮扶、勤工助学等形式，不断扩大帮困助学范围，以确保贫困家庭子女不因贫困而辍学。
4．落实城乡特困群众住房援助政策措施。切实解决城乡困难群众的住房难问题。在城市，要在经济适用房建设等方面制定针对城市低保户的优惠政策，集中解决一批；对居住分散、住房特别困难的城市低保户，按照《吉林市最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，由政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。为低保家庭无房户每月每户补贴100元租房资金，争取三年内彻底解决低保家庭无房户的住房保障问题；减免城市低保户和困难居民的供热费，从城市供暖专项调节资金中给予补助，以减少他们在住房方面的支出；继续落实低保户房屋拆迁补偿安置政策。在农村，结合社会主义新农村建设，力争全市每年帮助农村困难群众建设和修缮一批住房，五年内解决城区农村1100户居住在倒危房和泥草房内的困难群众住房问题。
5．加大困难群众就业再就业工作力度。积极支持困难群众特别是城市低保人员就业，帮助他们通过劳动摆脱贫困。加大实施再就业援助力度，落实就业扶持政策，强化政府促进就业职能，坚持举办就业困难群众专场招聘活动，为就业困难群众提供免费进场和免费职业介绍，通过开展多种形式的免费就业培训、政府差额购买公益性岗位等途径，优先提供劳动岗位，帮助他们实现再就业。开发适合困难人员就业的岗位，围绕公益性岗位开发，享受税费减免、小额担保贷款等相关扶持政策，促进困难群众就业。积极鼓励、支持困难下岗失业人员，通过自谋职业、自主创业和组织起来实现再就业。
6．加快困难群众法律援助步伐。认真贯彻落实国务院《法律援助条例》，加强法律援助机构建设，到2010年实现法律援助机构“编制、人员、办公设备和办公经费”四到位目标。加强法律援助队伍和业务建设，建立一支政治过硬、业务精通、甘于奉献的法律援助专职队伍，“十一五”期间各县（市）区法律援助中心要配备专职工作人员，全市法律援助中心专职人员本科学历达到80%、具有律师资格人员达到70%，依托司法所、法律服务所这一责任载体，为乡镇法律援助工作站配备1至2名法律援助志愿者。进一步健全法律援助机构“统一受理、统一审查、统一指派、统一监督”的工作程序和工作制度，提高法律援助水平，保障法律援助工作规范有序进行。加大财政投入，落实法律援助业务经费，建立救助费用准备金制度，对法律援助机构决定提供援助的案件，各有关部门和机构按照相关文件规定给予减免优惠，对符合法律援助条件的城乡困难群众无偿提供法律咨询、代理诉讼、刑事辩护等法律服务，切实维护贫弱群体的合法权益。
7．做好特殊群体的社会救助工作。建立和规范农村“五保”和城镇“三无”对象供养制度。合理确定供养标准，建立五保供养长效机制，集中供养人员年人均供养标准不得低于3000元；分散供养人员年人均供养标准不得低于1200元，各县（市）区政府可根据实际制定本辖区的县级供养标准。在试点基础上，积极开展集中供养工作，力争3年内，使全市“五保”集中供养率达到50%以上。科学规划、合理布局，积极整合利用社会资源，加快农村社会福利服务中心的基础设施建设，对全市社会福利服务中心进行改造、完善，每个乡镇都要建立1所符合标准的农村社会福利服务中心。社会福利服务中心建设经费以县（区）、乡财政投入为主，上级财政予以补助。加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理设施建设，到2008年底，全面完成吉林市救助管理站和外五县（市）救助管理站的改造任务。加强保护流浪未成年人工作，全面落实《吉林市人民政府关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见》（吉市政函[2005]155号），合理有效利用现有资源，通过维护改造和完善服务功能，帮助返乡的流浪乞讨人员解决生产和生活困难，妥善安置无家可归的未成年人、老年人、残疾人，有效预防和控制流浪乞讨现象。按照民政部的部署，三年内，建立一所5000平米以上的儿童福利服务中心。落实残疾人帮扶政策，使残疾人人均年收入与全市人均年收入同步增长。大力开展“百千万扶贫工程”和“农村残疾人危房改造工程”，“十一五”末，全市完成扶持4.5万可扶持贫困残疾人的脱贫致富任务。
8．提高自然灾害应急救援能力。落实救灾工作分级管理体制，健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制，完善自然灾害应急预案体系，认真修订或制定适合本地实际的救灾专项、单项预案，提高应对重大自然灾害的能力，确保重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位。加强对灾后恢复重建和荒情救济的规范管理，有效解决灾民的生活困难。要加快建立防灾核灾救灾管理体制，进一步探索灾情、荒情的科学评估方法，强化灾害管理部门的信息沟通协调，健全部门间应对灾害的联动工作机制。
9．积极推进慈善事业发展。努力构建政府支持、运作规范、社会参与、慈善组织实施的慈善事业发展机制。推动慈善文化建设，宣传扶贫济困、诚信友爱、互相帮助、奉献社会的良好风尚，普及慈善教育，提升市民慈善意识。动员社会力量，组织各类慈善捐赠活动，建立以“慈善救助双日捐”为主体的长效慈善募捐机制，“十一五”期间力争募集善款8000万元。强化项目管理，重点推动灾民救助、孤老残幼、医疗救助等慈善项目的开发实施，争取惠及困难群众10万人次。加强慈善组织建设，健全内部管理体制，制订行业标准，形成行业自律机制，提高慈善组织公信力。发展慈善义工网络，建立义工管理体制，推动志愿服务领域的延伸和拓展，创新志愿服务方式，丰富志愿服务内容。充分发挥慈善组织在完善社会救助体系、构建和谐社会中的积极作用。
10．建立社会救助信息系统。2007年底建立社会安全运行最低保障预警系统，及时了解、掌握和分析研究困难群体、突发事件有关信息资料，加大预测力度，为政府和相关部门科学决策提供依据。2008年，建立全市灾害救援信息管理系统。2009年，建立全市联网的社会救助信息系统。到2010年建成市、县（市）区、街道（乡、镇）、社区（村）四级贯通的城乡社会救助信息系统网络，并实现与全省联网服务。
四、推进救助体系建设的保障措施
各级政府要将城乡社会救助体系建设纳入本地区经济社会发展规划和重要议事日程，切实加强领导，统筹规划，有序推进。
（一）认真落实各有关部门工作职责。要按照“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的要求，建立各级党政主要领导负总责、部门齐抓共管、逐级负责的工作体制，形成整体合力。民政部门是城乡社会救助体系建设的主管部门，履行对城乡社会救助工作的综合管理服务职责。财政部门负责落实社会救助资金的预算安排和资金使用的监督；教育部门负责制定城乡困难家庭子女教育费减免政策；劳动和社会保障部门负责做好对有劳动能力的城镇困难群众提供就业援助、职业介绍和职业培训，做好医疗保险和医疗救助政策和管理方面的衔接，配合制定医疗救助政策；卫生部门负责指导、督促医疗机构降低医疗成本，合理收费，并制定卫生服务体系建设内容和对困难群体实施医疗费用减免、优惠服务的措施，落实城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗各项政策；建设、房产部门负责制定完善廉租住房的政策措施；公用事业部门负责制定完善困难群众冬季房屋供热减免的政策措施；司法部门负责制定完善法律援助的政策措施，指导各级法律机构为救助对象无偿提供法律援助；工商、税务、交通等部门负责按规定制定并落实对从事个体经营的再就业人员减免税费的优惠政策；审计部门负责加强对社会救助资金的审计监督；公安、交通、城管等部门要积极配合民政部门，做好城市生活无着的流浪乞讨人员的救助工作。
（二）完善城乡社会救助体系规章制度建设。要建立一整套规范的工作制度，确保各相关部门紧密协作，规范行为，整合救助资源，提高救助水平。要建立城乡社会救助体系协调领导小组联席会议制度，研究解决社会救助工作出现的新情况，新问题，抓好各项救助政策的落实。要本着“体系完备、规范适当、兼顾长远”的原则，完善政策法规建设，到“十一五”中期，要出台城乡社会救助实施办法、公益事业捐赠实施办法、城乡低保责任追究办法、农村五保供养办法、农村社会福利服务中心管理办法，以及城乡困难群众廉租住房管理办法、城乡困难家庭子女教育救助办法、城乡困难群众法律援助办法、城乡困难群众就业援助办法等。要建立社会救助的信息报送制度，各有关部门要及时发布、汇集相关信息，推动社会救助工作不断深化。
（三）切实保障政府对社会救助经费的投入。各县（市）区要加大财政支出结构调整力度，切实保障对社会救助经费的投入。要建立社会救助资金预算执行制度，编制社会救助资金预算执行书，按社会救助各项所需资金分项分类列支预算，并向社会公布，接受社会监督。积极挖掘和整合社会救助资源，充分发挥福利彩票、慈善捐助及社会各界、各类组织的作用，深挖市场潜力，扩大福利彩票销售量，积极筹集社会公益资金，并加强对公益金的管理和使用。进一步加大慈善募捐资金的募集力度，提高捐助资金的使用效益。要通过制定优惠政策等方式，广泛动员社会力量积极参与社会救助，从资金、物资和政策上支持救助事业，逐步建立起“各级财政投入为主，社会筹集为辅”的社会救助筹资机制，保证各项救助政策的落实，提高社会救助整体水平。
（四）加强社会救助队伍建设。各级政府应当健全完善社会救助工作管理和服务网络，充分发挥各乡镇、街道社会保障事务所的作用，大力推进信息化建设，努力实现社会救助管理服务工作的规范化、信息化和便民化。要将社会救助工作列入社区协管内容，根据救助对象户数和工作任务量，合理配备社会救助工作协管员。社会救助协管列为社区公益性就业岗位，所需人员经费列入再就业资金预算。各有关部门应当加强对各级社会救助工作人员的教育、培训和管理，不断提高社会救助工作者的专业素质和工作能力。
（五）加快社会救助信息化建设。依托现有的吉林市政府门户网站、部门局域网和低保网，建立横向贯通到部门，纵向延伸到县区、乡镇街道、村（社区）的信息网络管理系统，建立起全市城乡社会救助体系建设数据库，形成面向社会公众的社会救助网。要明确各部门信息网络管理系统建设职责，合理分工。民政部门负责牵头汇总、综合分析；各相关部门要按照信息互通的要求，主动、及时、准确地将社会救助的相关数据、信息登入并网；乡镇街道要确定专人做好本区域范围内信息管理工作的责任分解、数据统计，及时登录，确保第一手资料信息的完整、真实、准确。各级财政和各部门在安排信息化建设资金时，应优先保障社会救助网络信息平台建设资金。
（六）强化社会救助监督机制。要加大城乡社会救助工作的监察力度，坚持公开、公平、公正的原则，建立健全相应的监督检查管理机制，依法对社会救助工作进行行政和社会监督。结合村务公开、政务公开，完善社会救助公示制度，使社会救助工作成为“阳光工程”。要自觉接受群众监督、审计监督、纪检监督和其他形式的监督，确保各项社会救助制度落到实处，推动社会救助体系建设健康稳步发展。
