发布文号: 衢政发[2007]71号
为认真贯彻党的十七大精神，进一步加快发展我市城乡社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健等机构分工合理、协作密切的新型医疗卫生服务体系，进一步提高城乡居民健康保障水平，着力解决群众基本医疗和公共卫生问题，根据《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号）、《浙江省人民政府关于加快发展城乡社区卫生服务的意见》（浙政发〔2007〕35号）等文件精神，结合我市实际，现就加快发展城乡社区卫生服务提出如下意见。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把发展社区卫生服务作为深化医疗卫生体制改革，有效缓解居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型卫生服务体系的基础，着力推进体制、机制创新，努力满足群众公共卫生和基本医疗服务需求。
二、基本原则
――坚持公益性质，转换运行机制和投入方式，确保社区卫生服务的公平性和可及性。
――坚持政府主导，强化政府责任，积极鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务。
――坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源，辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。
――坚持防治结合、公共卫生和基本医疗并重、中西医并重，充分发挥中医药的积极作用。
――坚持因地制宜，城乡统筹，使社区卫生服务与城镇化进程、新农村建设和社区建设同步发展。
三、工作目标
以“户户拥有家庭医生，人人享有卫生保健”为长远目标，争取到2010年，在全市基本建成网络健全、配置合理、功能完善、保障有力、运行科学、监管规范的社区卫生服务体系，城乡居民在社区可以享受到预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务。各县（市、区）要加快发展，力争提前实现上述目标。
四、推进城乡社区卫生服务体系建设
（一）明确社区卫生服务机构功能定位。
社区卫生服务机构主要提供公共卫生与基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。社区卫生服务机构应以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人和贫困居民为重点，以主动服务、上门服务为主，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和基本医疗等服务。社区卫生服务机构不得向医院模式发展，原则上不设住院病床，可根据需要按规划设置适量以护理、康复为主的床位。社区卫生服务工作人员要树立良好的职业道德和服务意识，不断提高业务技术水平，保证服务质量，切实维护居民健康。
（二）健全以政府为主导、社会力量参与的社区卫生服务网络。
积极调整现有卫生资源，建立以社区卫生服务中心和站为主体，其他基层医疗机构为补充的社区卫生服务网络。原则上城市按照街道办事处管辖范围或按每3―10万人、农村按乡镇政府管辖范围设一个社区卫生服务中心。每个中心按照社区或人口分布，以方便群众需求的原则下设若干社区卫生服务站，中心对站实行一体化管理。社区卫生服务中心职能主要是为社区提供综合卫生服务，做好社区常见病、多发病的预防诊疗工作；协助所在乡镇政府（街道办事处）做好卫生管理工作，完成公共卫生工作任务。社区卫生服务站是社区卫生服务中心功能的延伸，在行政、机构设置、人事、财务、利益分配、药品使用等方面接受中心的统一管理、考核、监督和指导，其职能主要是落实好服务区域内应由服务站和责任医生承担的卫生服务工作，就近提供社区居民常见病、多发病的诊疗。
社区卫生服务机构应严格按照《浙江省社区卫生服务中心、站基本标准》规定的标准建设。坚持公益性为主体，在政府主导下，城市主要通过对市辖区的区级医院、街道卫生院，县（市）城区的城关卫生院等现有卫生资源转型改造设立，按照人口和服务范围办好中心和站。在基层卫生资源不足的城区、开发区或新建小区，政府应加以补充完善，也可由公立医院调整部分资源举办社区卫生服务机构，但须实行人事、业务、财务单独管理。在农村，乡镇卫生院要切实转变服务模式，加快转型成为社区卫生服务中心，要把撤扩并后的乡镇卫生院分院和符合条件的村卫生室等现有农村卫生机构改造为社区卫生服务站，到2010年全市所有中心村要完成社区卫生服务站的建设。社区卫生服务中心原则上由政府举办，社区卫生服务站可以利用社会力量按照“自愿申报、综合评价、择优确立”的原则，采取多元化的举办模式，但中心对站必须实行一体化管理。
（三）加强社区卫生服务队伍建设。
政府举办的社区卫生服务机构为公益性事业单位，核定相应的事业编制，实行定编定岗。根据《浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（浙编办〔2007〕58号）规定，现阶段城市社区卫生服务机构人员编制按每万居民配备医师5―6名（其中全科医师不少于3名），护士按与全科医师1：1的标准配备，其他人员不超过核定编制总数的20%，设康复护理床位的机构，按每床0.7人的标准相应增加编制。
加快社区卫生服务人才的培养，认真实施乡村卫生技术人员素质提升工程和全科医生规范化培训工作。通过举办各种形式的培训班，实现5年后我市全科医师规范化培训率达85%以上、全科医师岗位培训率达90%以上、乡村医生全科医学知识培训率达100%。强化市、县（市、区）级医院、疾病控制中心、妇幼保健院、卫生监督所对社区卫生服务机构的业务指导和培训。有计划地组织社区卫生工作人员到上级医院和预防保健机构进修学习，参加有关学术活动。鼓励县级以上医院临床医生以多种形式到社区卫生服务机构服务。认真落实上级有关社区卫生工作人员高级专业技术职务评聘政策，适当提高社区卫生服务机构高、中级专业技术职务比例及待遇，吸引卫生人才到社区卫生服务机构工作。
全面深化实施社区责任医生制度。按照服务区域划分和人均服务1000－2000人口的要求，建立和完善以社区责任医生为骨干、社区护理等人员共同组成的社区责任医生团队。社区责任医生要转变服务模式，采取主动服务、上门服务的方式，及时掌握责任区居民健康信息，科学利用健康档案，实施针对性健康服务；综合运用上门巡诊、家庭病床、全科门诊等措施，为群众就近提供基本医疗服务和开展个性化的健康保健服务。社区责任医生对责任区内居民进行健康教育和巡诊等主动服务次数原则上每年不少于4次。
（四）创新社区卫生服务工作机制。
不断完善社区卫生服务机构内部管理运行机制。实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法，强化内部财务管理，加大分配制度改革力度，建立与服务数量、工作质量和群众满意度相挂钩的分配制度，合理确定工资总额增长幅度，使社区卫生工作人员安心在社区工作。
逐步建立分工合理的纵向协作机制。将适宜社区开展的公共卫生服务（疾病控制、妇幼保健）交由社区卫生服务机构承担，逐步将大中型医院承担的一般门诊、康复和护理等服务分流到社区卫生服务机构。加强大中型医院对社区卫生服务机构的支持，建立双向转诊制度，逐步形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级医疗和双向转诊新格局，实行资源共享。
积极发挥中医药在城乡社区卫生服务中的优势和作用。合理配置和充分利用当地的中医药资源，加强城乡社区中医药服务能力建设，积极开展社区卫生工作人员中医药基本知识和技能培训，将适宜的社区中医药服务纳入支付范围，并适当提高报销比例，引导城乡居民接受社区中医药服务。
加快社区卫生服务机构信息化建设。完善人群健康信息系统建设，建立电子健康档案，各社区卫生服务机构之间、各级医疗保健机构之间实行联网，信息互送，实现健康信息资源共享。
五、完善发展社区卫生服务的政策措施
（一）明确职责，科学合理制定规划。
各级政府要制定本辖区社区卫生服务中长期发展规划和年度发展计划。要组织规划、卫生等部门编制本辖区社区卫生服务设施布局专业规划，并纳入当地城乡规划。各地在制定规划时要覆盖城乡，设点要方便群众，布局要科学合理，重点对已有医疗卫生资源进行整合利用，充分发挥现有房屋、人员、设备的作用。对已设置但用房未达标的，根据中心、站的建筑面积要求，由县（市、区）政府提出建设和改造方案，尽快予以解决。在城市新建、扩建、旧城改造中，要充分考虑社区卫生服务机构设置的需要，安排社区卫生服务机构建设用地。城市房地产成片开发的，应当依据社区卫生服务规划的要求，将社区卫生服务用房作为公益性配套设施建设要求，纳入规划设计条件，由开发建设单位同步建设后移交当地卫生部门统一管理。
市卫生局是全市城乡社区卫生服务的规划和指导部门，主要负责制定全市城乡社区卫生服务机构设置规划，负责审查各县（市、区）社区卫生服务机构设置规划，并对各县（市、区）社区卫生服务工作实施定期督查、指导、培训、考核。
县（市、区）卫生局是本辖区城乡社区卫生服务审批监督管理的具体实施部门，主要承担本辖区城乡社区卫生服务规划、设置审批、日常管理，定期对本辖区的社区卫生服务机构进行督查、指导、培训、考核。
（二）加大投入，加强经费收支管理。
市、县（市、区）要根据省财政厅《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》（浙财社字〔2007〕83号）精神调整公共财政支出结构，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，不断加大投入力度。从2007年开始，公共卫生服务经费按城市常住人口每人每年不低于20元标准筹集补助资金，按照政府购买服务的要求专项用于对城市社区卫生服务机构提供公共卫生服务的补助。其中省财政按每人每年15元的标准进行定额补助，各县（市、区）财政的配套经费按每人每年不低于5元的标准必须到位，并随着经济的发展增加配套经费，逐步提高筹资标准。衢州市城区公共卫生服务配套经费由市、柯城区两级财政按7：3比例分担。同时统筹安排解决社区卫生服务机构基本建设、房屋修缮、基本设备配备和人员培训经费，切实改善社区卫生服务条件。对新建成的标准化社区卫生服务机构按一定标准予以补助，具体标准由各县（市、区）自定。衢州市城区社区卫生服务机构建设由市财政给予适当补助。
各乡镇（街道）、村（社区）也应设立配套经费，对辖区内社区卫生服务机构建设予以补助，对现租房的社区卫生服务机构，出租房属于街道所有的一律免收租金，不属于街道所有的，租金由县（市、区）、街道共同分担。同时也要积极创造条件，筹措经费，支持本地社区卫生服务工作正常运转。要充分用好农村公共卫生服务经费，全面落实农村公共卫生三大类12项任务，切实做好农村公共卫生服务工作。
为进一步加快推进我市社区卫生服务工作，加强对社区卫生服务的日常管理，市、县（市、区）两级财政设立专项的管理考核经费，用于卫生行政部门对社区卫生服务工作的指导、考核和督查。
为维护社区卫生服务特别是基本医疗服务的公益性，各地财政、卫生部门要结合本地实际，制定社区卫生服务机构财务管理办法，明确收入和支出的范围、项目和标准，对政府举办的社区卫生服务机构实行全面的预算管理，严格要求社区卫生服务机构所有收入和支出纳入单位预算、统一核算和管理。有条件的地区可以开展收支两条线管理试点，收入全额上缴同级卫生行政部门，支出由同级卫生行政部门按规定核定安排。
加强政府补助资金的监督管理和绩效评价，对补助资金实施全过程监督和跟踪问效，各地要按照“政府花钱买服务”的要求，坚持“谁服务，补偿谁”的原则用好公共卫生服务补助经费，经费划拨采取后付制，有关职能部门要尽快制定社区卫生服务绩效评价制度和评价体系，对各机构社区卫生服务工作开展情况和实施效果进行综合考核评价，对绩效好的适当给予奖励；对绩效差的，相应扣减补助，提高补助资金的使用效益。其他基本建设和人员培训等专项资金必须专款专用，按项目管理规定执行，项目完成后给予补助。
（三）合理引导，发挥健康保障作用。
根据《浙江省劳动和社会保障厅关于促进医疗保险参保人员充分利用社区卫生服务的意见》（浙劳社医〔2007〕97号）精神，积极发挥城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保障以及新型农村合作医疗等各类医疗保障制度与社区卫生服务的相互促进作用。将符合条件的社区卫生服务机构纳入定点范围，将符合规定的社区卫生服务项目纳入支付范围。合理拉开医疗保险基金对社区卫生服务机构和二、三级医疗机构的起付标准和支付比例档次，降低个人负担水平。鼓励和支持社区卫生服务机构建立家庭病床。进一步研究制定支持社区首诊和双向转诊的政策措施，不断完善基本医疗保险费用结算管理办法，规范对定点社区卫生服务机构的管理和服务，积极引导群众充分利用社区卫生服务资源。
为解决流动人口的健康保障问题，使其充分享受社区卫生服务所提供的便利，要求流动人口也纳入社区卫生服务范围，实行与常住人口同一政策，享受同样服务。各县（市、区）要掌握本辖区流动人口分布等基础情况，规划中要充分考虑，社区卫生服务机构要广泛宣传，建立档案，主动为流动人口提供服务。
（四）严格标准，规范机构设置审批。
各县（市、区）卫生行政部门要严格按照《浙江省城乡社区卫生服务机构管理办法》中规定的有关程序进行社区卫生服务机构设置审批。新申请设置社区卫生服务机构应当符合当地社区卫生服务机构设置规划和《浙江省社区卫生服务中心、站基本标准》，申办资料齐全完整。城乡社区卫生服务中心建筑面积不少于1000平方米，社区卫生服务站建筑面积不少于150平方米，做到布局合理，人员配备、科室设置、诊疗设备均按规定严格准入。县（市、区）卫生行政部门在核发社区卫生服务机构设置批准书的同时，必须报市卫生局备案。
在社区卫生服务中心（站）改造和建设过程中，相关部门和乡镇、街道要加强督导，确保建设质量和工作进度。对于未按标准和进度建设的，取消经费补助。对按规划已设置但用房和服务功能未达标的社区卫生服务机构，要严格按照标准和要求重新予以审批。
（五）切实加强药品管理。
要加强对社区卫生服务机构的药品、医疗器械的质量监督，对涉药人员资质、药品采购渠道、药品存储条件等进行严格管理。加强药剂人员的配备和岗位培训。完善社区药品价格管理，逐步建立社区卫生服务机构药品统一招标采购和统一配送制度，降低药品价格，确保用药安全。
六、加强对社区卫生服务工作的领导
发展社区卫生服务、保护和增进居民健康，是各级政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。各地各部门要充分认识发展社区卫生服务对于维护居民健康、促进社区和谐的重要意义，将其列入重要议事日程，纳入政府年度综合目标管理与考核，切实加强组织领导。
市政府将建立城乡社区卫生服务领导小组，研究制定社区卫生服务发展规划和重大政策措施。各县（市、区）也要建立相应的组织机构，加强领导，及时研究解决工作中出现的问题，做好本地区的社区卫生服务工作。要发挥乡镇政府（街道办事处）、村委会（居委会）的作用，乡镇政府（街道办事处）要指定一名联络员负责此项工作，建立和完善县（市、区）、乡镇（街道）、行政村三级社区卫生服务管理网络。
卫生、发展改革、财政、人劳、机构编制、民政、规划、建设、人口计生、食品药品监管、物价、教育、文化和新闻等部门单位要各司其职、各尽其责，加强协调配合，共同推进社区卫生服务工作持续健康发展。卫生部门负责制订发展规划、准入标准和管理规范，加强行业监督管理，组织开展人员培训。发展改革部门负责将社区卫生服务发展纳入国民经济和社会发展规划，根据需要安排社区卫生服务机构基础设施建设投资，资金纳入市、县（市、区）财政预算。财政部门负责制订社区卫生服务的财政补助政策及资金监督管理办法。人劳部门负责完善社区全科医师、护士等卫生技术人员任职资格制度，研究制订促进医疗保险参保人员充分利用社区卫生服务的有关政策措施。机构编制部门负责做好政府举办的社区卫生服务机构人员编制核定和管理。民政部门负责将社区卫生服务纳入社区建设规划，依法对民办非营利性社区服务机构进行登记管理，建立完善城乡困难群众医疗救助制度，指导城乡居民开展社区卫生服务民主监督。规划、建设部门负责按照国家有关标准，将社区卫生服务设施纳入城镇建设规划。物价部门负责研究制订社区卫生服务收费标准和药品价格管理办法。人口计生部门负责社区计划生育技术服务的指导和管理。食品药品监管部门负责社区卫生服务所需药品和医疗器械的质量监督管理。教育、文化和新闻等部门要积极配合做好健康教育和保健指导及社区卫生服务的宣传工作单位。
各县（市、区）政府要根据本意见，积极落实各项政策措施，组织督促有关部门和乡镇政府、街道办事处认真履行职责，保证发展社区卫生服务各项目标任务的顺利实现。
二○○七年十二月八日
