发布文号: 咸政发[2007]71号
各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、直属机构：
为增强林业在社会主义市场经济条件下的发展活力，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，增加农民收入，促进全市林业又快又好发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》等政策规定，结合我市实际，现就推进集体林权制度改革提出如下意见：
一、深刻认识集体林权制度改革的重要意义
(一)推进集体林权制度改革是经济社会可持续发展的必然要求。积极稳妥地推进集体林权制度改革，是以农村家庭承包经营为基础、统分结合双重经营体制的丰富和完善；是农村土地制度改革的拓展和延伸；是调整生产关系，解放生产力，促进林业又好又快发展，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的必然要求；是时代赋予林业工作的重大任务。
(二)推进集体林权制度改革是加快林业发展的迫切需要。我市是一个集体林比重较大的地区，70%以上的林地属农民集体所有，集体有林地占全市有林地面积的67%。我市的林业改革，经历了从土地改革时期分山分林到户、农业合作化和人民公社时期山林集体统一经营，到上世纪八十年代实施林业“三定”和九十年代进行“四荒”治理开发，有效地促进了林业发展，使一部分林地、林木已到户经营。但是仍有相当数量的集体林地存在着产权不清晰，经营主体地位未落实、流转操作不规范、利益分配不合理和经营机制不活等问题，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，影响了生产要素向林业的聚集，影响了林木经营管理和林业产业的发展，加快推进集体林权制度改革已势在必行。
(三)推进集体林权制度改革是促进农民增收的有效举措。林地、林木资源是农民重要的生产资料，林业是农民就业、增收的重要领域，特别在山区，适宜发展林业，经济发展的潜力在山，农民增收的希望在林。推进集体林权制度改革，让经营者有其山，务林者得其利，不仅可以为广大农民提供大量的就业机会，实现较为充分的就业，而且可以有效释放森林、林木、林地和农村劳动力资源的潜力，促进集体经济和区域经济发展。
(四)推进集体林权制度改革是落实农村土地政策维护农村社会稳定的有效途径。开展集体林权制度改革是农村土地制度和经营体制改革的进一步深化和完善，有利于加快解决集体山林中存在的产权不定、四至不清、权属不明等问题，减少涉林纠纷隐患；有利于从制度上规范集体林资产收益分配，缓解农村干群矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，有效遏制乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定。
二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则
(五)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，完善相关配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放林业生产力，发展林区经济，增加农民收入，促进森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加和林区和谐社会建设。
(六)总体目标。在先行试点、取得经验的基础上全面推开。从2007年7月开始，力争用3年时间，全市基本完成集体林权改革任务。通过改革，建立起产权归属明晰、经营主体到位、流转程序规范、利益保障严格、监管服务有效、责权利相统一的现代集体林产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。
(七)基本原则：
1．坚持依法改革的原则。集体林权改革必须依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》 和《陕西省森林管理条例》、《陕西省实施〈农村土地承包法〉办法》、《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》等法律法规及政策的规定，依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，维护和实现农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，做到依法还山、依法还林、依法还利于民。
2．坚持分类经营的原则。在集体林权制度改革中，对公益林和商品林分别采用不同的管理方式和经营政策。以生态保护为前提，管好公益林；在不改变林地集体所有权和林地用途的前提下，放活商品林经营权和处置权，增加森林总量，提高森林质量，发展林业产业，推进林业生态体系和产业体系协调发展。
3．坚持尊重农民群众意愿的原则。充分发挥农民群众在集体林权制度改革中的主体作用，尊重群众、相信群众、依靠群众，改革的方式方法和集体林经营管理的形式，由农民通过民主决策，自主选择，不搞“一刀切”，切实做到改革的内容、程序、方法和结果“四公开”，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
4．坚持尊重历史的原则。林业“三定”以来已落实的林权，要继续坚持和进一步完善，不打乱重分，保持政策连续性和稳定性。对权属不清等历史遗留问题，要依照法规确认和妥善解决，确保林区社会稳定。
三、集体权制度改革的主要内容
(八)明晰产权。在保持林地农民集体所有和林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地的使用权和林木所有权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制。通过签订林地承包(流转)合同，进行林权登记，核(换)发林权证书，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权利。
1．对尚未承包到户的集体林，可采取以下方式明晰产权：
(1)家庭承包经营。这是最主要的确权方式，能确权到户的尽量确权到户，由集体经济组织成员平等享有林地承包权，采取家庭承包的经营方式，按人均确权到户，以户为单位进行承包经营。
(2)集体股份合作经营。对目前集体统一经营效果比较好、且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，采取“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营，林地、林木折股均等分配，提取林业发展和集体公益事业资金后的收益按股分配。
(3)其他经营方式。不宜采取家庭承包经营的集体林地，应进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。未开展集体林权制度改革的，不得以招标、拍卖等其他方式发包集体林地。
2．对已承包的集体林，进一步稳定和完善承包关系：
(1)对已划定的自留山，实行“增人不加林、减人不少地”政策，在承包期内由农户无偿使用，不得收回。
(2)对已分包到户的责任山，继续稳定承包关系。上一轮承包到期后，可直接续包；合同不完善的，要依法进行完善。承包期满，农户不愿继续承包的，清理原合同约定的权责后，由集体经济组织另行处置。
(3)对采取招标、拍卖、公开协商等其它方式已承包的集体林地，承包程序和承包期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范、履行合同成效明显的，要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善、不履行合同权利和义务等群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理。
(九)放活经营权。在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得林地使用权的承包经营者，其林业生产活动由经营者自主确定。鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式，促进林业生产要素合理流动和森林资源的优化配置。鼓励综合利用商品林资源，开展多种经营，发展林业产业。在保证生态功能的前提下允许合理开发公益林林地资源，发展林业经济。
(十)落实处置权。除国家重点公益林、自然保护区的核心区、缓冲区及有权属争议的林地外，允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。通过家庭承包方式取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其它方式流转。在保证生态功能的前提下，允许对生态公益林按程序报批后进行抚育更新性质的采伐。逐步扩大人工商品林采伐试点范围，允许对符合技术规程要求的人工商品林按规定进行抚育采伐，凡采伐林木胸径小于10厘米(含10厘米)的，可以不纳入木材生产计划管理。对非林地上发展的速生林、农田林网、四旁林木采伐优先满足采伐指标。
(十一)确保收益权。依法保护集体林承包经营者的合法收益，严禁在发包集体林地过程中乱摊派、乱收费，变相加重农民负担。以招标、拍卖等其它方式发包林地的收益，应纳入农村集体财务管理。承包期内征占林地的林木补偿费，要全额支付给林权所有者；征占用林地的林地补偿费和安置补助费使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定，任何单位和个人不得截留、侵占、贪污和挪用。对集体和个人所有或承包经营的公益林，国家给予一定的森林生态效益补偿。具体补偿办法按省政府有关规定执行
四、完善集体林权制度改革的配套措施
(十二)加快林业管理体制改革。按照精简、统一、效能的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，整合县、乡两级林业技术机构和人力资源，使其履行好推广林业先进适用新技术和新品种等职能。积极探索公益性林业技术服务的多种实现形式，对各类经营性林业技术推广服务实体，参与公益性推广，可采取政府订购服务的方式。要加强林业社会化服务体系建设，加快林业行业协会等中介组织的发展，服务广大农民群众。
(十三)加强财税金融扶持体系建设。各级财政要进一步加大对林业建设的支持力度，发展改革部门要把林区生产道路等设施建设纳入基本建设规划，加快改善林区交通、供水、电力、通讯等基础设施条件。金融系统要加大对林业建设的信贷支持力度，适当放宽贷款条件，在确保信贷资金安全的情况下，允许林业经营者以林木作抵押申请贷款。积极开展林权证抵押试点，拓展林业投资渠道。税务部门要继续落实有关林业税收优惠政策。切实加强减轻农民负担工作，清理整顿林业收费项目，严肃查处各种乱收费和加重林业生产经营者负担的行为。
(十四)加强林业市场体系建设。本着方便群众、便于监管的原则，有计划地建立各类林产品交易市场，降低市场准入条件，拓宽农民进入市场的渠道。允许农民生产的林产品直接进入市场销售。逐步建立森林资源资产评估体系，加快培育林业生产要素市场，促进森林资源资产合法、有序流转，充分发挥市场配置森林资源、资金、技术和人才等要素的作用，促进森林资源的资本化，促进林业发展。
(十五)加强森林资源保护体系建设。以防火、防病虫、防盗伐为重点，引导农民建立民间护林防火和病虫害防治组织，完善森林应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导、农民群众广泛参与的群防群治体系。建立健全森林资源保护的各项规章制度，鼓励和引导农民制订村规民约，保护森林资源，发展林业产业。积极探索生态公益林管护的有效途径和办法，走严格保护与合理利用相结合的路子，不断提高生态公益林的保护管理水平。
五、加强集体林权制度改革的组织领导
(十六)加强领导，落实责任。集体林权制度改革涉及面广、政策性强、工作量大、任务艰巨。各地要把这项改革摆上重要议事日程，切实加强组织领导。市、县各级都要成立集体林权制度改革工作领导小组，负责集体林权制度改革的组织、指导等工作。领导小组办公室设在各级林业主管部门，负责集体林权制度改革日常工作。要坚持政府一把手负总责，分管领导亲自抓。要层层明确工作任务，落实工作责任，切实做好制度方案、业务培训，实施指导、政策咨询、矛盾调处等方面的工作，在全市形成“市级全力督导、县区直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。各级财政部门要妥善解决集体林权制度改革工作经费。各有关部门要各司其职，密切配合，共同为推进集体林权制度改革搞好服务。
(十七)加强宣传，营造氛围。要采取多种形式，广泛宣传集体林权制度改革的重要意义、主要内容以及有关法律法规和政策规定，提高广大农民群众和社会各界对集体林权制度改革的认识，消除各种疑虑，努力营造良好的舆论氛围。要及时总结和推广改革中的好经验、好作法，用典型引导改革健康顺利发展，为全面推进改革积累经验。
(十八)摸清情况，制定方案。充分利用森林资源二类调查和森林分类区划界定成果，全面摸清集体林的权属结构和经营现状，了解和掌握群众对集体林权制度改革的想法和意愿。各地要在掌握山情、林情和社情民意的基础上，按照先行试点、逐步推开的步骤，制定改革工作方案，并报市级林业主管部门核准后组织实施。各集体经济组织要制定集体林承包方案，并按法定程序经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表讨论通过后，报乡(镇)人民政府和县级林业主管部门备案。
(十九)试点先行，稳步推进。集体林权制度改革要按照“先易后难、循序渐进、试点先行、逐步推开”的要求，选择具有一定代表性的地方先行开展试点，在总结经验、完善方案的基础上逐步推开。坚持把质量放在首位，坚持进度服从质量，确保改革达到预期效果。对改革条件不成熟的地方，不急于推进，不得强迫命令。
(二十)强化管理，维护稳定。各级、各有关部门要把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于集体林权制度改革的始终。要坚持森林限额采伐、凭证采伐和木材凭证运输、凭证加工的制度，切实加强木材检查站建设，加大执法力度，确保森林资源安全。对借改革之机乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为要依法查处。要高度重视群众来信来访，建立完善林权纠纷的调处机制，妥善处理改革过程中的各种矛盾和问题，要把矛盾化解在基层，确保改革顺利推进，确保林区社会稳定。
二○○七年九月二十四日
