发布文号: 洛政[2008]117号
各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：
现将《洛阳市集体林权制度改革实施方案》印发给你们，请认真遵照执行。 二00八年九月二十五日
洛阳市集体林权制度改革实施方案
为贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和《河南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（豫政〔2007〕82号），积极稳妥地推进我市集体林权制度改革（以下简称林改）工作，确保改革质量和成效，特制定本实施方案。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，全面落实科学发展观，坚持农村基本经营制度，确立农民的经营主体地位，依法明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，规范森林资源流转行为，创新林业发展的体制机制，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，加快林业生态市建设步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会做出贡献。
（二）基本原则
1. 尊重历史，保持政策连续性。稳定林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）以来落实的林权，不打乱重来，保持林业政策的稳定性和连续性。妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的依法确认、协商解决，确保林区社会稳定。
2. 权益平等，尊重群众意愿。充分发挥农民在林改中的主体作用，严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规，改革的内容、程序、方法、结果要向群众公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，通过多种形式使每个村民平等享有权益。
3. 因地制宜，分类指导。各地可根据本地实际情况，通过民主决策，自主选择林改方式，自主确定经营管理形式，实行分类指导，不搞“一刀切”。
4. 综合配套，系统推进。把林改与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来，正确处理改革、发展、稳定的关系，确保改革达到预期目标。
二、范围和总体目标
（一）范围
本次林改的范围包括全市集体所有的林地林木，重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及县级以上政府规划的宜林地。国有林地林木暂不列入本次改革范围。集体林地林木权属有争议的先行调处，再进行集体林权制度改革。
（二）总体目标
通过改革，基本建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效的现代集体林权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，力争到2009年底基本完成明晰产权、确权发证的主体改革任务。
三、主要形式
在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法对林地使用权和林木所有权进行确认，明晰到本集体经济组织的农户或其他经营实体，确立农民或其他经营实体的经营主体地位，并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方的责、权、利。及时进行现场勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。
1. 自留山稳定不变。已划定的自留山由农户继续长期无偿使用，允许继承，不得强行收回，不得随意调整。以行政手段收归集体统一经营的自留山，三分之二以上群众要求归还的，应当归还农户经营，但必须依法经营管理，并及时换发林权证。
2. 已分包到户的责任山要保持承包关系稳定。承包期为30―70年，承包期内允许继承；上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；面积、四至不清的，在进一步勘验、明晰产权的基础上，完善承包合同；农户不愿继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，交回集体另行处置。
3. 村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。要按照“分股不分山，分利不分林”的原则转换经营机制。也可以通过承包、租赁、拍卖等形式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，实行股份合作，所得收入按规定在本集体经济组织内部进行分配，均股均利到人到户。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。
4. 妥善处理已经流转的集体林地、林木。集体经营的林地、林木已采取招标、租赁、拍卖、公开协商等方式流转给集体经济组织内部成员承包、内部自由组合、联户承包或其他社会经营主体依法承包的，凡程序符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护。承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。
5. 落实“谁造谁有，合造共有”的政策。自留山和责任山撂荒后，由集体收回统一组织造林的，可由集体与农户协商确定比例分成。“四荒”拍卖进行经营权流转的，要依法确权发证。
6. 家庭承包经营。对集体统一经营的商品林，可按人口折算，分包给本集体经济组织成员，以户为单位划片承包经营，或有组织联合承包经营。
7. 对于公益林，可以采取以下三种形式进行改革。一是把公益林的产权落实到村组，由村组集体管护经营；二是将其产权明晰到农户，由农户管护经营；三是将其产权明晰到联户，由联户管护经营。不论采取何种形式，都要做到均山均林，让农民确实得到利益。
8. 对不宜实行家庭承包经营的林地，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。
无论采取何种形式，都必须召开村民会议或村民代表会议，经三分之二以上成员或村民代表同意。
四、工作步骤
各县（市、区）要搞好林改试点，在总结试点经验的基础上全面推进。具体分为以下四个阶段：
第一阶段：组织准备。主要任务：成立组织、制定方案、宣传发动、组织培训。
1. 成立组织。为确保林改工作顺利推进，各县（市、区）都要成立以党政主要领导为组长、有关部门参加的集体林权制度改革工作领导小组，下设办公室（简称林改办），办公室设在林业部门。乡（镇）要成立以乡（镇）党委书记或乡（镇）长为组长，有关部门参加的集体林权制度改革领导小组，下设办公室，办公室设在乡（镇）政府办公室，分管乡（镇）长任办公室主任。各级林改办具体承担林改的日常工作。
2. 调查摸底、制定方案。各地要在充分调查摸底的基础上，层层制定林改方案。各县（市、区）的林改方案，经过市林改领导小组审核同意后实施，并报市林改办备案；各乡（镇）的林改方案，报县（市、区）林改领导小组审核批准并备案；行政村的林改方案，须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决通过，报乡（镇）人民政府审核批准备案，完成第一榜公示。
3. 宣传培训。坚持舆论先行、政策引路，借助各种宣传媒体，采取丰富多样的宣传形式，广泛深入地宣传发动，使林改工作家喻户晓，深入人心。县乡各级政府分层次有重点地组织好林改骨干培训，使其充分掌握政策和熟练业务。培训内容主要是林改政策、工作方案、确权发证要求和操作技术规定等。
第二阶段：勘界确权。主要任务：现场勘界、明确主体、登记造册、张榜公布。
1. 实地勘界。根据改革方案的要求，在市县林业部门的指导下，利用森林资源二类调查成果（图表资料），组织村组干部和林业技术人员现场核实山林权属、勘定面积和四至界限。外业勘界采取1：10000地形图勾绘和实地丈量（GPS）的方法，绘制出详细的小班图，标明林地位置、林种分布等。
2. 张榜公布，签订承包协议。将勘测结果和发包结果在村、组显著位置进行张榜公示，实行两榜定案，公示时间一般不少于30天。经公示无异议的林权，由农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，再将权属落实情况造册，连同与林农签订的合同书一并报乡（镇）政府审核。
3. 调处纠纷。对林权争议或林权流转过程中引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定切实可行的调处预案，明确各自的工作职责，加大纠纷调处力度；对历史遗留问题，本着“尊重历史、依法办事、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等办法妥善解决。
第三阶段：建档发证。主要任务：规范管理、审核输机、颁发证书、建立档案。
勘界确权完成后，乡（镇）将审核无误的林权登记材料报县（市、区）林业主管部门，林业主管部门核实、微机录入后报县（市、区）政府批准，发放林权证。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。颁发林权证后，对原有的林权证要依法予以注销。完成新（换）发林权证的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。在林改档案的建立和管理上，严格按照《国家林业局国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见的通知》（林策发〔2007〕61号）要求执行，加强档案管理工作，重点是把林改过程中形成的具有保存价值的文件、方案、图表、记录、声像、数据等各种形式和载体的原始资料及时整理造册、立卷归档、分级保管。
第四阶段：总结验收。主要任务：县乡自查、市级核查、省级验收、总结表彰。
各县（市、区）集体林权制度改革领导小组组织自查，向市林改办上报工作总结和自查报告。市级验收组按照省林业厅制定的检查验收标准和办法进行检查，并向市集体林权制度改革领导小组写出专题报告，抄送省林改办。各级林改领导小组要做好集体林权制度改革工作的总结，对成绩显著的单位和个人进行表彰奖励。
五、保障措施
（一）加强领导，确保林改质量
各级政府要把林改作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实责任。建立县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。市集体林权制度改革工作领导小组成员单位要认真履行职责，相互配合，形成推动林改的整体合力。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积极探索，确保改革符合实际、取得实效。
（二）保障资金，落实人员
林改是国家惠民政策的延伸和拓展，改革任务十分繁重，对开展的森林资源调查、林权勘界、登记发证和流转管理等工作经费要列入年度财政预算，确保林改工作的顺利进行。林改又是一项复杂的系统工程，政策性非常强，各级部门要站在对事业负责的高度，推选认真负责、甘于奉献、群众信得过的同志，组成林改工作队伍，落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度，以确保林改工作的成效。
（三）强化督导，明确责任
成立洛阳市集体林权制度改革督导组，督导组由林改领导小组成员单位组成，对各县（市、区）林改全过程进行督促指导，定期公布督查结果，通报进度。林改领导小组各成员单位要按照《河南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（豫政〔2007〕82号）要求，相互配合，结合各自的工作职责，积极主动地支持林改工作，形成推进林改的整体动力，切实把政府的大事、农民的幸事办实办好，确保改革顺利进行。
（四）加强管理，确保林区稳定
各级领导和工作人员要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿改革的全过程。为了防止林改中出现乱砍滥伐现象，各县（市、区）林业主管部门要加强管理，及时解决林改中出现的新情况、新问题，要加强森林资源管理，落实森林资源保护管理领导责任制，同时，要深入林改一线主动做好涉林矛盾纠纷调处工作，对出现的违法违纪、损害群众利益的行为，要严肃处理。把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，要严肃工作纪律，确保群众满意、林区和谐。
