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各市（县）区委和人民政府，市委各部委办，市各委办局，市各人民团体，市各直属单位：
现将《无锡市深化改革创新体制行动纲要（2008―2009年）》印发你们，请遵照执行。 中共无锡市委
无锡市人民政府
2008年9月16日
无锡市深化改革创新体制行动纲要（2008―2009年）
2008年是我国改革开放三十周年。站在新的历史起点上，迫切需要进一步发扬敢闯敢试敢于创新的精神，以创新的大突破推动发展的大跨越。经市委常委会研究，特制定无锡市深化改革创新体制行动纲要（2008－2009年）。
一、总体要求
认真贯彻党的十七大精神和国家、省关于改革的总体要求，围绕“一当好、三争创”的总体目标，全面贯彻落实科学发展观，以解放思想为先导，以建立社会主义市场经济体系为目标，通过两年（2008－2009年）的攻坚，全面完成深化改革创新体制三十三项重点工作，力争在若干重点领域和关键环节的改革上有新的突破性进展，基本建成公共服务型政府，初步形成权责一致、城乡一体的经济社会管理体制，为推动无锡科学发展、促进社会和谐提供体制保障和强大动力。
二、重点工作
（一）进一步推进民主政治体制改革坚持中国特色社会主义政治发展道路，积极探索发展社会主义民主政治的途径和方式，为科学发展提供强大的政治保证。
1．推进领导班子配备规范化。着眼于领导班子长远建设，精减领导班子职数，推行党政领导适度交叉任职，优化班子配备结构，形成合理的年龄梯次和知识结构，提高党外人士和女干部比例。2008年内制订出台优化市（县）、区和部门领导班子配备结构的实施意见。
2．扩大党内民主。积极试行党代表大会常任制和党代表大会代表任期制度。稳步推行市（县）、区党代表大会常任制，全面推行乡镇党代表大会常任制。逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。扩大乡镇党委领导班子“公推直选”范围，并允许参选人员在一定范围内开展竞选活动。建立健全党内质询和罢免机制，开展党委委员、纪委委员过错罢免的试点。完善党内选举制，在党内选举中引入竞争机制。2008年探索差额推荐、差额酝酿、差额票决选拔市（县）、区委书记，在此基础上制订试行办法。
3．完善基层民主选举制度。在市（县）、区和乡镇人大代表补选中，开展部分乡、镇人大代表直接竞选试点。全面推行基层村委会直接选举，扩大基层群众自治范围。探索市（县）、区行政正职差额选举，2008年内制订出台市（县）、区行政正职差额选举试行办法。
4．深化干部人事制度改革。进一步扩大干部选拔任用中的民主，规范组织推荐提名方式，完善推荐提名制度。健全完善党政干部管理机制，全面实行所辖市（县）、区党政正职异地交流；实行纪检、组织、公安、检察、法院等部门关键岗位的跨地区、跨部门交流，由上述部门制定实施细则；加大新提任县（处）级领导干部的交流力度；推动全市党政机关公务员跨区域、跨部门交流或内部轮岗，2008年市级机关和市（县）、区按本部门或本地区总编制数15%左右的比例开展公务员交流轮岗。
（二）进一步推进行政管理体制改革改进政府管理与服务模式，提高市场监管水平，强化社会管理和公共服务，加快建立公共服务型政府。
5．实行政企、政资、政事、政会分开。在清理规范公务员津补贴和领导干部兼职的同时，2008年内全部剥离市级机关部门所属企业及持有的国有股权，一律划归有关市属国有企业集团（管理中心）。全面完成社会组织归口管理改革，加快促进行业组织发展，完善评估体系，进一步扩大政府相关职能向社会组织转移，把不该由政府管理的事项转移出去，把能由社会组织承担的事项委托出去。2009年制订出台具体的职能转移实施办法。
6．积极深化行政绩效改革。积极构建以工作绩效为导向，以标杆管理为抓手，以工作责任、目标管理和责任追究为配套的绩效管理体系，从2009年起试行建立行政绩效综合评价体系，进一步提高行政效能，降低行政成本。
7．深化行政审批制度改革。按照“分类设立、职责明晰、功能有效、上下衔接”的原则，建立健全覆盖全市的市、市（县）区、乡镇（街道）三级行政服务网络，形成网上申报受理、网上流转、远程审批的行政服务新机制。2009年1月起，市行政服务中心车辆管理分中心和各现场服务点，与市行政服务中心信息平台联网，纳入统一管理和行政效能电子监察系统实时监察、督查。2008年内，各市（县）、区全面建成行政服务中心，2009年上半年各市（县）、区90%以上的乡镇设立行政服务中心，2009年底实现全覆盖。全面实施行政服务流程再造工程，简化手续，建立项目备案承诺制，落实重大项目审批“绿色通道”制度。全面落实政务信息公开制度，积极推行行政权力网上公开透明运行，对相关信息进行统一管理，逐步探索行政处罚自由裁量权网上运行。
8．创新党务政务信息化管理体制。建立健全信息化建设发展组织体系，各市（县）、区政府建立信息化专门工作机构和设立信息主管，市各部门设立信息处和信息主管。对市级信息化建设资金和项目实行统一归口管理，切实落实“服务外包、资源共享”的要求。各市（县）、区、部门（单位）必须依托市政务网络开展业务系统应用，不得重新铺设独立线路或组成单一业务传输骨干网络，已建成的业务系统和传输网络，2008年内整合过渡到现有的政务网络平台。整合党务政务信息资源和设备，2008年内合并重组市网络和信息管理中心，将所有市级财政预算单位门户网站的软件和硬件管理，按照统一的技术架构和标准，委托给专业单位提供技术支持和服务，各市（县）、区同步推进。
9．全面落实市政公用事业“管养分开”。建立市、区分级管理、巡查、养护制度。调整下放城区照明工程、市政设施、园林绿化和环卫设施管理权，相应同步下放照明工程、市政设施、园林绿化维修养护和道路环卫保洁作业。加强区排水管理机构建设及其职能，调整下放部分排水管理权，加强污水处理费考核使用监管。2008年内彻底剥离市照明工程管理处、市市政工程管理处、市环卫管理处原承担的照明工程、市政工程、环卫设施建设和维修养护作业职能，划入市市政公用产业集团公司。对新建照明工程、市政工程和园林绿化工程实行公开招投标和引入政府采购机制，对照明设施、市政设施、园林绿化维修养护和环卫作业实行市场化改革。加大对公交、燃气、水务等公共服务领域的监管力度，积极探索引入竞争机制。
10．实施公园（景区）“管办分离”改革。改变“一个公园（景区）设一个管理机构”的模式，2008年内组建市公园（景区）管理中心（简称园管中心），统一行使市属公园（景区）风景资源的保护和利用、文物古迹的保护、游览秩序的维护、生态环境的保护和外包服务的监管等职能，市园林管理局职能实现从“以办为主”向“以管为主”转变。市属公园（景区）实行养护、环境卫生、安全保卫等养护服务外包，通过市场化运作确定“低成本、高质量”的实施主体。凡具有经营性质的项目，全部实行企业化运作，成立或公开选择开发经营主体，与公园（景区）之间实施资源有偿使用。配套推进人事、用工、分配制度和财政供养体制改革。
（三）进一步推进农村改革以发展现代农业、繁荣农村经济、富裕农民生活为出发点，围绕统筹城乡经济社会发展，着力推进农村综合改革，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。
11．优化城乡行政区划布局。按照区域城市化、城乡一体化要求，结合新市镇规划建设，在加快集中居住的基础上，加大建制镇、行政村撤并和撤镇建街、撤村建居工作力度。两年内基本完成新市镇规划内的并镇工作，城市建成区及规划建成区内的撤镇建街工作；面积70平方公里以下或人口不足5万人的建制镇，人口不足3000人的行政村撤并工作；城市建成区、规划建成区和建制镇（街道）建成区、开发区内的撤村建居或就近并入居委会工作。
12．推进乡镇机构改革。两年内基本完成乡镇机构改革工作，同时，在若干个规模较大的中心镇，试行下放部分县、区级经济管理权限。调整、转变乡镇政府职能，创新农村工作机制，精简机构人员，全面推行镇级机关、事业单位机构编制实名制管理。
13．引导农村土地流转和住宅置换。制定激励政策，培育农村土地承包经营权流转和农村住宅市场，促进农业规模经营和农村人口向城镇集聚。引导农户依法采取股份合作、承包权置换和委托流转等方式流转土地承包经营权。鼓励进入城镇的农民在自愿基础上，以土地承包权置换城镇社会保障，以农村住宅置换城镇安居房。
14．创新发展富民合作社。在提升发展农村社区股份合作、土地股份合作和专业合作的基础上，进一步创新合作形式和合作内容，在农民自愿基础上，创立以现金或房权等物权折价入股，以标准厂房、公寓楼、服务业设施、农贸市场等物业为主要投资方向，所获收益按股分配的新型农民合作经济组织（即富民合作社），拓宽农民增收渠道。
15．加快农村社区服务中心建设。整合农村各类组织和社会资源，按规定标准、基本功能和人员配备要求，两年内全面建成村级社区服务中心，实行一人多岗、分片包干、提供综合服务，全力打造农村基层社会管理和公共服务的新平台。
（四）进一步推进事业单位改革进一步加大事业单位改革力度，激发事业单位内部活力，提高事业单位运行效率，增加公共服务产品的有效供给，促进事业单位壮大发展。
16．建立事业单位理事会制度。在利益关联较多的事业单位建立理事会，探索建立社会参与的法人治理结构或议事监督机构。构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全、规范合理的运行机制。2008年内制定出台《无锡市事业单位理事会管理办法》，并在教育、卫生、文化、体育、广电、报业、公园（景区）等领域选择若干单位先行试点，2009年完善后全面推广。
17．实施事业单位岗位设置管理。除参照《公务员法》进行管理的事业单位外，其它事业单位一律实行岗位设置管理。2008年内制定出台《无锡市事业单位岗位设置管理实施意见》，2009年内实现事业单位人员由身份管理向岗位管理转变。在紧缺人才岗位探索实行雇员制。
18．建立事业单位社会公共服务绩效考核评估体系。以追求社会公共服务效益最大化为目标，建立以公共服务指数为核心的事业单位综合目标绩效考核评估体系。2008年内制定出台《无锡市事业单位综合目标绩效考核暂行办法》，对事业单位提供社会公共服务进行全面、科学的评估，提高社会公共服务的供给质量和效率，促进政府对公共服务事业投入的良性、均衡发展。
19．推进事业单位财政供养方式改革。根据公共财政的要求，合理界定事业单位提供公共服务的范畴，按照政府保障、政府资助和购买服务等方式，实行“以事定费”，提高财政资金使用效益，提升公共服务质量。逐步扩大财政拨款方式改革范围，两年内使除参照《公务员法》进行管理的事业单位外，其它事业单位财政经费供给按新机制运行。
（五）进一步推进社会事业领域改革围绕“以人为本”宗旨，以改善民生为重点，着力解决制约社会事业发展的突出问题，不断满足人民群众日益增长的物质与精神文化需求，为构建和谐社会提供基础保障。
20．深化医疗卫生和教育管理体制改革。不断提高医院和学校现代化、科学化管理水平，2008年内市属医院和学校全面建立理事会制度，积极探索和推行医院、学校后勤等服务社会化。推进中小学“一校一案”的办学体制改革，按照质量为本、注重效能、体现增量的评价原则，建立完善的办学绩效为核心、与实施素质教育、课程改革要求相一致的学校考核评估体系。按照“医药分开”的改革思路，探索建立公立医院药品、医用耗材及试剂等集中采供新模式。2009年全面推行社区卫生服务中心“收支两条线”管理，实施社区首诊制、社区和医院双向转诊制度，建立完善二级以上医院医生到社区卫生服务机构定期服务制度。
21．实施广电、报业宣传与经营分离改革。对广播电视频道、频率、报纸、刊物、新闻网站等宣传资源实行事业体制；新闻媒体中的广告、印刷、出版、发行、传输网络、文体娱乐类节目制作、影视剧制作等经营性资源，从事业体制中剥离出来，成为企业主体。集团实行党委统一领导，行使最高决策权；宣传上设立编委会，实行集团党委领导下的总编辑负责制；经营上，组建广电、报业发展有限公司，实行公司董事会领导下的总经理负责制。2008年内完成广电、报业发展公司组建工作，实行新闻采、编、播人员与经营管理人员分开。
22．深化体育运动场馆和文化艺术单位改革。推进体育运动场馆所有权与经营权分离，实行企业化运作或经营权转让。市属体育运动场馆和文化艺术院团全面建立理事会制度。积极整合演艺资源，优化院团结构，以无锡市歌舞团为主体，整合滑稽剧团、评弹团、艺术学校及相关场馆等资源，2008年内组建无锡市歌舞剧院。成立无锡市歌舞演艺公司，推进文艺演出市场化步伐。制订统一配套的政策，积极稳妥推进经营性文化事业单位转企改制，2008年内完成市对外图书交流中心事转企工作，按照“一团一策”和“成熟一个转制一个”的原则，分步推进文艺院团的转企改制。
（六）进一步推进财税管理体制改革完善分税制财政体制，强化政府资源性收益管理，加强财政支出的过程管理和绩效监督，深化政府采购和购买服务改革，拓宽财政收入渠道，提高财政性资金的使用效益。
23．完善分税制财政体制和土地收益分配体制。贯彻执行省对市新一轮财政体制调整，突出科学发展导向，推动转变经济发展方式，形成促进经济结构调整、节约利用资源和推动生态环境建设的新型财政体制。从2008年起，进一步完善区级财政体制和土地收益分配体制，加强非税收入管理，建立市、区（县）两级生态环境建设专项资金，调动区级政府发展经济和组织收入的积极性，增强财政的调控和抗风险能力。
24．推进政府资源性收入管理改革。政府资源使用权出让坚持按市场化方式运作，全面清理政府资源性收入。政府资源性收入必须按非税收入收缴管理制度改革的统一要求，实行“收支两条线”管理。2008年内制定出台广告位、公共停车位和各类路号牌等政府资源类资产管理与收入管理暂行办法，并全面组织实施。在此基础上，逐步将各类政府资源类场所的特许经营权等纳入统一收入管理范围。
25．完善财政绩效管理。2009年起实施新的（基数加增长）专项资金预算编制模式，建立专项资金进退机制，实现所有专项资金与奖励经费脱钩，制定可考核、可操作、可量化的专项资金绩效管理指标体系。继续推进基层财政参与式预算制度，在总结参与式预算试点工作的基础上，以制度形式将参与式预算的重点领域、主要项目和实现途径相对固定下来，从2009年1月起，将参与式预算实施范围扩大到全市所有街道和开发园区。
26．深化政府采购和购买服务制度。进一步加强政府采购管理，扩大采购范围，规范采购程序，强化采购监管，建立健全采购点和采购商品价格审核认定机制，进一步规范政府购买服务行为。整合现有资源，完善独立的、集中的市级政府采购信息化运作和服务平台，提高政府采购服务效率。
（七）进一步推进国有资产管理体制改革，以建立现代企业制度为目标，优化国有经济布局与结构，突出核心主业，减少企业管理层级，完善公司法人治理结构，科学实施经营业绩考核，促进国有企业健康、持续、协调发展。
27．优化国有企业布局结构。进一步规范国有企业投资行为，整合重组市属国有企业，推动国有资本向基础设施、公共服务、高新技术产业、地方金融四大领域集聚。理顺国有企业组织架构，压缩国有企业投资管理链，加快实施企业扁平化管理。两年内凡三级以下企业全部退出，凡不符合上述四大领域的二、三级参股企业国有股权全部退出，凡参股外资、民营房地产公司的国有股权全部退出，凡达不到环保安全要求的企业和投资项目全部退出。按照规范管理、体现权益、控制投向的原则，编制国有资本收益收支计划，并逐步向实行国有资本经营预算制度过渡，进一步规范国有资本收益和支出管理。
28．建立国有企业领导人员任期制。从2008年起，全面实施国有及国有控股企业领导人员任期制。建立、完善国有企业领导人员任期目标、任期考核评价、任期薪酬分配、任期交流等制度。加强对国有企业领导人员的考核、聘任、交流和调整。
29．推行职业经理人制度。创新国有企业高级管理人员选拔任用机制，积极推行国有企业高级管理人员遴选市场化、社会化和国际化，2008年内制订出台海内外公开招聘人才的实施办法并推出一批职位进行公开招聘。严格控制经理层职数，提高企业运营管理效率。
30．加强国有企业经营业绩考核。按照科学发展要求，坚持激励与约束相统一，绩效与薪酬相挂钩、效率优先与兼顾公平相结合的工作方针，进一步明确资产经营管理责任，完善经营业绩考核评价体系，合理调控经营者与职工之间的收入比例关系，维护出资人、经营者和职工的合法权益。
（八）进一步推进环境保护管理体制改革，进一步创新环境治理方式，理顺环境治理机制，推进环境治理运作市场化、主体多元化、治理网络化和管理层级化，强化政府对环境治理的监督、执法和管理。
31．探索排污许可证以及相应的有偿使用和交易制度。在控制区域排污总量的前提下，强化对企业的排污计量工作，合理制定排污权有偿使用价格。制定完善配套的政策措施，借鉴国内外排污权交易的先进做法，2008年开始，开展主要水污染物排放指标初始分配有偿取得试点，探索建立排污权交易平台，有序开展排污权交易活动。
32．建立区域环境资源补偿机制。落实政府对本辖区环境质量负责的法律责任，探索建立水域水质联合监测、生态保险等制度，按照“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则，建立区域环境资源补偿机制。根据区域环境保护的实际状况，合理确定环境资源区域补偿标准，充分发挥市场机制作用，形成有效的激励和约束机制。
33．推行特定条件的环境保护承诺制。从2008年开始，对于符合特定条件、属国家鼓励发展的项目，如果所在地区域已通过区域环评，所有此类项目的环评工作全部简化为登记管理，实施“告知承诺制”。
三、工作措施
（一）为了适应新一轮深化改革创新体制工作的需要，调整成立“无锡市深化改革创新体制工作领导小组”，加强对改革创新工作的统一组织和领导，下设领导小组办公室，办公室设在市发改委，强化办公室的综合协调作用和功能。深化改革、创新体制三十三项重点工作，由明确的责任领导牵头负责，相关部门（单位）精心组织实施。
（二）各市（县）区、各部门（单位）要认真贯彻落实本行动纲要的要求，制定实施意见和具体方案，切实加强对改革创新工作的组织领导，将改革创新工作列入重要议事日程，建立领导负责制和工作目标责任制，强力推进确定的各项重点工作。
（三）要强化改革创新工作的激励和监督机制，把改革创新工作纳入年度目标考核体系。纪检（监察）机关和党委、政府督查机构要加大对改革创新工作的督查力度，对于改革创新成绩突出的要给予表彰和奖励，对于改革创新不力的要严肃批评和处理。
（四）要加强对改革创新工作的宣传力度，积极向社会宣传改革创新的各项方针政策、重大改革创新方案的出台和实施情况、地方和部门（单位）推进改革创新的典型经验，正确引导改革创新方向，营造全社会参与、鼓励、支持改革创新的良好氛围。
