发布文号: 穗府[2008]26号
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为贯彻落实《中共广州市委关于贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的实施意见》（穗字[2006]15号）、《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（穗字[2007]2号）和全国推进城乡社会救助体系建设工作会议精神，进一步完善我市社会救助体系，做好对困难群众的社会保障工作，使改革开放的发展成果更好地惠及困难群众，现就推进我市社会救助体系建设提出如下意见：
一、总体思路、主要任务和基本原则
（一）总体思路。
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕构建和谐广州和建设全省“首善之区”，以保障困难群众基本生活为目标，以完善社会救助内容、形式为基础，以健全社会救助管理体制、运行机制为重点，以优化配置社会救助资源为核心，以信息化管理为手段，逐步建立起政府主导、统筹有力、保障全面、运转高效的新型社会救助体系。
（二）主要任务。
1．完善以最低生活保障（以下简称低保）制度为基础，以医疗、康复、住房、教育、司法、流浪乞讨人员等专项救助和应急救助制度为辅助，以社会互助为补充，有机衔接、相互协调的社会救助制度体系。
2．建立政府负责、民政统筹、部门联动、街镇实施的社会救助管理体制和纵向统一、横向协调、运转高效、信息畅通的工作运行机制。
3．健全社会救助的基层工作平台，切实加强基层和基础工作，保障社会救助工作必需的机构、人员和经费，确保社会救助覆盖到每户困难家庭、每个困难群众。
4．加大舆论宣传力度，积极倡导社会慈善公益事业，营造关注民生、热心公益、扶贫济困的社会氛围，构建社会救助价值体系。
（三）基本原则。
1．政府主导，社会参与。强化政府及其职能部门在社会救助工作中的主体地位和主导作用，加强领导，加大投入，确保社会救助工作的顺利开展。积极动员、扶持社会力量参与社会救助，多层次、多途径解决群众的生活困难问题。
2．统筹协调，整合资源。统筹规划城乡救助体系建设，做到救助资源城乡共享并适当向农村倾斜。通盘考虑各项救助政策、救助标准之间的相互衔接。加强有关部门和单位的沟通协调，有效整合各种社会救助资源，提高社会救助的整体效果。
3．保障生活，促进发展。以保障困难群众的基本生活为立足点，随着经济社会的发展，适时调整救助标准，完善救助政策，不断提高困难群众的生活水平。制订促进救助对象积极就业的扶持政策，提高困难群众参与社会、自我发展的能力。
4．依法救助，规范管理。依据法律法规开展社会救助，健全动态管理系统，完善工作制度，规范工作程序，加大监管力度，实现社会救助法制化、规范化、制度化。
二、完善以低保制度为基础的社会救助制度体系
（一）完善低保制度，不断提高困难群众生活保障水平。
1．建立健全城乡居民低保标准调整机制。定期由民政部门会同统计、物价、财政、发改、劳动保障部门、总工会以及有关专家学者组成工作小组，对城乡低保标准进行评估，并根据经济发展、物价水平、人民生活水平以及最低工资、失业保险金等社会保障标准调整等情况，提出调整低保标准的意见，按程序报请市政府调整。进一步落实和完善分类救济和低收入困难家庭消费性开支减免政策。
2．加强对低保的动态规范管理。民政部门要会同劳动保障、公安、国土房管、金融、工商、税务等有关部门，研究改进申请低保人员家庭财产和收入审查办法，合理核定其家庭成员收入，确保符合条件的困难群众“应保尽保”。要加强社会救助与社会保险的有效衔接，对于超过国家法定退休年龄但不符合按月领取基本养老金条件且没有固定经济来源的老年人，依法纳入低保救助范围。要采取个人申报、跟踪调查、社区和村委评议、张榜公示等方法，提高低保审查审批工作的透明度。要根据保障对象的不同特点，制定分类管理办法，定期对保障对象家庭进行核查，及时掌握救助对象家庭收入变化情况。要健全低保退出机制，对家庭人均收入高于低保标准的保障对象，按规定办理退保手续，做到“应退尽退”。要做好政策宣传和思想教育工作，依法纠正和查处以虚报、隐瞒、伪造等手段骗取低保金的行为。要以实际居住地为主开展对低保对象的管理服务，增强居住地社会救助机构与户籍地社会救助机构的联系配合，防止管理服务上的漏洞。
3．完善援助困难群众就业的优惠政策。要制定参加就业的保障对象扶持办法，促进低保家庭中处于劳动年龄阶段且有劳动能力的人员积极就业。各级劳动保障机构应完善困难群众就业扶持政策，积极为困难群众优先提供职业介绍、职业培训服务，帮助其实现就业。处于劳动年龄阶段且有劳动能力的困难群众，应主动接受劳动保障部门提供的就业安置、职业介绍和职业培训;在等待就业和培训期间，应参加所在地社区居委会、村委会组织的社区公益劳动。低保人员两次无正当理由拒绝就业安置、职业介绍、职业培训或拒绝参加社区公益劳动的，不予办理续保手续。
（二）完善专项社会救助政策，切实发挥综合解困作用。
1．进一步做好困难群众的医疗救助工作。要把缓解城乡困难群众的医疗困难，作为完善社会救助制度的一个重点。民政、卫生、财政、劳动保障等部门，要全面落实城乡基本医疗救助制度，逐步提高基本医疗救助额度，资助城乡困难群众参加基本医疗保险或新型农村合作医疗，搞好医疗救助制度与其他医疗保障制度的衔接，使困难群众都能得到基本医疗保障。要逐步扩大重大疾病医疗救助覆盖面，制订城乡统筹的重大疾病医疗救助政策。充分发挥市慈善医院、慈善门诊等医疗机构的作用，为困难群众提供廉价、方便、及时、优质的服务。卫生部门要采取措施减轻困难群众看病负担，加快完善新型农村合作医疗制度，加快发展社区卫生服务，进一步解决群众看病难、看病贵问题。
2．加强对困难家庭子女的教育救助。教育、民政、财政、劳动保障等部门和残联等组织要进一步完善并落实对困难家庭子女的教育救助政策，确保贫困家庭子女享有平等接受教育的机会。对持有广州市城镇居民或农村村民最低生活保障金领取证、广州市低收入困难家庭证或特困职工证的困难家庭子女，在义务教育阶段实施“两免一补”政策（免书费、免杂费、补助寄宿生生活费）;对福利机构供养的孤残儿童落实义务教育的有关政策。研究制订困难家庭子女高中（含中等职业技术教育）阶段救助政策。逐步扩大农村地区年人均纯收入2000元以下家庭的应届初中毕业生免费就读技工或中专学校的范围。市属高等学校要按照国家政策落实“绿色通道”，不能让家庭经济困难的大学生失学。要积极争取社会各方支持，在资助贫困家庭子女上学的同时，主动做好思想引导和心理辅导工作，帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观。
3．健全住房保障制度，多渠道、多方式加快解决城市低收入家庭住房困难。进一步健全廉租住房制度，将廉租住房保障对象从低保住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，通过租赁住房补贴为主、实物配租和租金核减相结合的方式，多渠道解决城市低收入家庭住房困难。对新增双特困户住房问题，发现一户，解决一户。
4．进一步做好农村“五保户”、孤儿、残疾人的救助工作。要加大投入，逐步提高农村“五保”供养标准，确保农村“五保”对象的生活水平不低于当地村民的平均生活水平。要加强和规范农村敬老院和“五保”村建设，提高农村“五保”集中供养率。要认真贯彻落实胡锦涛总书记对孤儿救助工作的指示精神，全面加强孤儿救助，适时提高孤儿供养标准，改进家庭寄养、收养、代养等养育模式，并争取在“十一五”期间新建1间独立完善的市级儿童福利院。各级残联组织要切实做好贫困残疾人救助工作，继续实施贫困残疾人专项补助金制度，加大残疾人康复工作力度，加快推进“农村助残安居工程”，不断完善扶助残疾人的优惠政策。要加大对残疾人福利企业的扶持力度，鼓励社会力量举办福利企业，对福利企业实施政府采购倾斜等政策，促进福利企业发展和残疾人就业。
5．认真做好生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作。民政、公安、城管、卫生等部门要按照职责分工，坚持“自愿求助、无偿救助”的原则，采取“积极救助、协助接回”等办法，创新工作方式，充分发挥救助管理的社会功能。民政部门要做好主动求助的流浪乞讨人员救助工作，加强对流浪未成年人的保护性救助，积极探索无法查清地址的流浪精神病人的安置办法。公安部门要打击操纵和利用流浪未成年人乞讨牟利等违法行为。公安、城管部门和其他有关行政机关以及流动救助服务队执行公务的工作人员在日常执法中发现街头流浪乞讨人员时，对需要救助的应给予及时有效的救助指引。各有关部门要按照先救治后救助、先救治后结算、就近送治和分类救治的原则，各负其责，积极做好流浪乞讨危重病人、精神病人的救治工作。民政部门要认真执行《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》，加快救助管理机构专业化、规范化、法制化建设。
6．进一步做好困难群众法律援助工作。司法行政部门要认真贯彻落实国务院《法律援助条例》和《广东省法律援助条例》，为低保人员、低收入困难家庭人员、农村“五保户”、残疾人等困难群众无偿提供法律咨询、诉讼代理、仲裁和其他非诉讼法律事务代理等方式的法律援助，并积极推动法律援助的地方立法工作，进一步降低法律援助门槛，扩大法律援助覆盖面，做到“应援尽援”。要加强法律援助机构建设和经费投入，保障法律援助专项经费专款专用，健全各级法律援助机构和服务网络，积极鼓励社会组织和法律工作者为困难群众提供法律援助服务。
（三）健全应急救助机制，加大临时救助力度。
1．进一步做好灾害和其他突发性事件的应急救助工作。民政部门要完善灾情信息管理、救灾物资储备、灾民救助管理制度，健全并实施灾害救助工作应急预案，进一步提高灾害应急救助能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民得到有效安置，保障其吃、穿、住、饮用水等基本生活条件。对因突发性公共事件或其他意外事件导致生活困难的群众，要继续开展有效的生活救助。
2．加大临时救助力度。统计部门要会同民政、物价等部门，定期对困难家庭生活水平进行跟踪调查。民政部门要会同统计、发改、物价、财政部门制订城乡困难家庭生活救助应急预案;在城乡居民基本生活消费品价格指数上涨幅度较大并持续一定时间，导致低收入困难家庭生活水平明显下降时，及时启动应急预案，重点从供水、供电、供气（燃料）、公共交通、基本生活食品等方面，对低收入困难家庭面临的阶段性、临时性困难给予及时、有效救助。
三、建立健全新型的社会救助工作领导体制和运行机制
（一）各级政府负责社会救助体系建设工作。市、区（县级市）成立社会救助工作领导小组，由政府主要领导或分管领导任组长，成员由相关部门领导组成，负责组织、指挥、协调和监督社会救助工作，推进各项政策措施的落实。领导小组下设办公室，设在民政部门，办公室主任由民政部门领导担任，具体工作由负责救灾救济和最低生活保障的处、科承担。各街道办事处、镇政府要把社会救助体系建设工作列入重要议事日程，安排一名领导负责统筹落实社会救助体系建设的各项工作。形成政府负责、民政统筹、部门联动、街镇实施的社会救助工作领导体制。
（二）民政部门统筹协调社会救助体系建设工作。市民政局是全市社会救助体系建设工作的业务主管部门，负责统筹制订社会救助工作计划和具体工作措施，协调有关部门落实各项社会救助政策措施，综合有关部门开展社会救助工作的情况和数据，以及对外信息发布等工作，并具体负责城乡低保、“五保”供养、灾害救助、医疗救助、孤儿救助、流浪乞讨人员救助，以及对困难人员的其他临时生活救助的组织实施，统筹协调分类救济、低收入困难家庭消费性开支减免政策的实施。市民政局要统筹协调有关部门和社会力量开展工作，建立社会救助部门联动电话和信息报送制度。各区（县级市）民政局负责本行政区域内社会救助工作的组织实施。
（三）有关部门各司其职联动开展社会救助体系建设工作。各有关部门应加强与民政部门的沟通联系，各尽其责，做好相关工作，形成统一协调联动的工作机制。劳动保障、教育、卫生、司法、国土房管等部门，要按照各自职责，继续完善各项社会救助政策。建设、市政园林、市容环卫、公安、广电、交通等部门，要继续执行困难群众在水、电、气（燃料）、卫生清洁、污水处理、治安联防、有线电视、公共交通等消费性开支方面的优惠政策。发改、物价、统计等部门要配合民政部门做好社会救助标准的测算和调整等工作，积极开展困难群众生活情况的跟踪调查。市信息化办公室要统筹协调，加快推进社会救助信息系统建设，实现与全市社会保障信息系统的互联互通和信息共享。审计部门要加强对社会救助资金使用管理情况的审计监督。机构编制、财政、工商、税务等部门在各自职责范围内，协助做好社会救助工作。工会、共青团、妇联、残联等人民团体要充分发挥各自优势，积极开展形式多样的扶贫济困活动。新闻单位要加强社会救助体系建设工作的宣传。
（四）建立健全街道和镇的社会救助工作机制。各街道和镇社会事务部门在上级民政部门的指导下，负责开展辖区内的社会救助工作。凡申请社会救助，均以户为单位，由户主向户籍所在地街道或镇社会事务部门提出申请，由街道、镇社会事务部门审核后，根据申请救助内容，报上级相关部门审批。各街道和镇社会事务部门可以分别委托社区居委会、村委会受理社会救助项目的申请，协助开展调查、公示、评议等工作。各部门、各单位以及社会各界在街道（镇）、社区（村）开展社会救助工作，发放救助款项和物品等，统一由街道（镇）社会事务部门统筹安排并组织实施。各类社会救助数据信息由街道（镇）社会事务部门负责统计，每月上报区（县级市）民政局，由区（县级市）民政局审核后上报市民政局。市、区（县级市）民政局要将统计信息及时抄送本级社会救助工作领导小组成员单位，实现全市社会救助信息资源共享。
四、建立和完善社会救助体系建设的长效保障机制
（一）进一步加强社会救助工作队伍建设。要根据精简、统一、高效和综合设置的原则，整合各项社会救助资源，合理调整充实各级社会救助工作机构的人员，推进社会救助体系建设工作，确保各项社会救助制度得到全面落实。市、区（县级市）民政部门要加大社会救助工作队伍的培训管理，大力引进社会工作人才从事社会救助工作，逐步提高我市社会救助队伍的专业化、职业化水平。
（二）切实保证社会救助资金的投入。政府社会救助资金列入市、区（县级市）两级政府财政预算，足额保障，专款专用。市财政要适当安排市本级社会救助专项工作经费。各区（县级市）财政要适当安排本级社会救助专项工作经费，并负责安排街道（镇）、社区（村）社会救助工作经费。原则上街道（镇）、社区（村）社会救助工作经费按每100户救助对象500元的标准安排，不足100户的按100户标准计算，有条件的要加大投入，具体标准和经费分担办法由各区（县级市）政府制定。街道（镇）、社区（村）社会救助工作人员经费，由各区（县级市）财政纳入预算，市财政根据各地开展社会救助体系建设的实际情况，对街道（镇）、社区（村）社会救助工作人员经费给予适当补助。各区（县级市）要根据实际需要，不断改善街道（镇）、社区（村）社会救助工作条件，配备必要的办公设施、设备，保障各项社会救助工作顺利开展。财政部门要加强对社会救助资金的宏观调控和使用监督，有效防止救助资金的不合理使用，提高各类社会救助资金的使用绩效。
（三）加快建立社会救助信息网络管理系统。要适应社会救助体系建设的需要，加大资金投入，加快社会救助信息化建设，为社会救助体系建设提供技术支撑。要将社会救助信息化建设纳入全市电子政务统筹规划和建设范围，与社区信息化建设相结合，争取在2009年底前建立“广州市社会救助信息网络管理系统”，实现市、区（县级市）、街（镇）三级社会救助机构纵向联网，有关部门横向联网，并逐步覆盖相关慈善和公益组织，做到社会救助业务网上操作，数据信息共享，实现社会救助全方位网络管理。
五、广泛动员引导社会力量参与社会救助
要大力弘扬中华民族扶危济困的传统美德，积极倡导社会各界开展多层次、多形式的社会互助活动，帮助困难群众解决实际问题。要大力发展慈善公益事业，加大慈善公益宣传力度，营造全社会关注民生、热心公益、扶贫济困的良好氛围，把慈善公益理念作为社会救助可持续发展的动力源泉。按照“政府推动、民间运作、社会参与”的原则，积极培育发展慈善和公益性民间组织，尤其是街道、社区慈善组织，鼓励其面向公众、面向社区、面向困难群众开展慈善公益活动，充分发挥其在社会救助工作中的积极作用。要积极开展经常性社会捐赠活动，发展“慈善超市”、“慈善门诊”等慈善活动形式，鼓励社会各界开展互帮互助活动。民政部门要建立健全广泛的慈善捐赠信息通报机制，及时通报慈善捐赠资金筹集使用情况，并监督资金的使用管理，提高我市慈善组织的公信力和知名度。要积极争取有利于慈善公益事业发展的税收政策。要大力开展义工（志愿者）活动，建立完备规范的管理制度，推动社会各界人士自愿组织起来，开展各种扶危、济困、安老、助残等社会互助活动。政府有关部门要进一步转变职能，采取政府购买服务等方式，将条件成熟的社会救助和社会服务的事务性工作，委托给慈善和公益性民间组织来承担。
各区（县级市）政府、各有关单位要高度重视社会救助体系建设工作，按照以上意见，认真贯彻落实，采取措施加快完成各项工作任务。市政府将适时对各地、各有关单位推进社会救助体系建设情况进行督促检查。 广州市人民政府
二○○八年八月七日
