发布文号: 鄂政办发[2003]56号
各市、州、县人民政府，省政府各部门：
经省人民政府同意，现将《省财政厅、中国人民银行武汉分行关于湖北省财政国库管理制度改革实施方案》转发给你们，请遵照执行。
湖北省人民政府办公厅
二○○三年五月三十日
省财政厅、中国人民银行武汉分行关于湖北省财政国库管理制度改革实施方案
为了贯彻落实《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函[2001]18号）、《财政部、中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库[2001]24号）、《财政部、中国人民银行关于印发〈预算外资金收入收缴管理制度改革方案〉的通知》（财库[2002]37号）和《省人民政府关于加快推进省级部门预算进一步规范财政预算管理的决定》（郭政发[2003]13号）精神，指导和规范全省财政国库管理制度改革工作，加快建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度，制定本实施方案。
一、改革现行财政国库管理制度的必要性
现行财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统的财政资金运作方式存在的主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效监管；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量财政资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用效率；财政资金使用缺乏监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
全省财政国库管理制度改革的指导思想是：贯彻落实国家关于财政国库管理制度改革的有关规定，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我省实际情况，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，不断强化预算执行和财政收支管理，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想，全省财政国库管理制度改革要遵循以下原则：
（一）统筹规划，分步实施。按照中央确定的改革目标整体设计改革方案，先试点、后推广，有计划、分步骤地推进改革，不断扩大改革的范围和内容，逐步实现改革目标。
（二）明确职责，规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行和代理银行的管理职责，使各类财政性收支在国库单一账户体系内规范运作，不改变预算单位资金使用权限，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限。
（三）强化监督，提高效率。增强财政收支活动的透明度，将收入缴库和支出拨付的全过程都置于有效的监管之下。减少资金拨付环节，使预算单位用款更加及时便利。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
全省财政国库管理制度改革的总体框架为：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立国库单一账户体系。
国库单一账户体系由以下五类账户构成：
1、财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账投资金使用性质设立分类账。国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
2、财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。预算外资金财政专户为预算外资金专用存款账户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。
对所属单位级次较多、分布较广的预算外资金执收执罚部门，财政部门可以委托代理银行为其所属的每个独立核算的执收执罚单位设立预算外资金财政汇缴账户。该账户只能用于执收执罚单位预算外资金的收缴，不得用于执收执罚单位的支出。随着财政管理信息系统和银行支付系统的建立和完善，逐步取消财政部门为执收执罚单位开设的财政汇缴账户，实现预算外资金收入直接缴入财政专户。
3、财政部门在商业银行开设财政零余额账户（在这一账户下，可以根据资金性质和支付管理需要设置分账户），用于财政直接支付和清算。
4、财政部门在商业银行为预算单位开设预算单位零余额账户，用于财政授权支付和清算。
5、经省政府批准或省政府授权财政部门开设特殊性资金专户（以下简称“特设专户”），用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。
建立国库单一账户体系后，相应取消征收机关和执收执罚部门设立的各类收入过渡性账户，预算单位原则上不再保留财政性资金支出账户，逐步实现由国库单一账户管理所有财政性资金的收入和支出。
（二）规范收入收缴程序。
1、收入类型。按政府收入分类标准，财政收入包括预算内收入和预算外资金收入。
2、收缴方式。改变通过执收执罚部门和单位设立过渡性账户缴款的方式，对财政收入的收缴实行直接缴库和集中汇缴。
（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户（预算外资金财政汇缴账户）。
（2）集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户（预算外资金财政汇缴账户）。
3、收缴程序。
（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金及其他收入，在执收执罚部门作出罚款和缴费通知后，由缴款人通过财政委托的代理银行将款项缴入国库单一账户或预算外资金财政专户（预算外资金财政汇缴账户）。
（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，由执收执罚单位收款后按日汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户（预算外资金财政汇缴账户）。
预算外资金财政汇缴账户实行零余额管理。缴入该账户的资金，由财政委托的商业银行通过资金汇划清算系统，按日自动汇划预算外资金财政专户。每日营业终了，预算外资金财政汇缴账户余额为零。
预算内收入涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。
（三）规范支出拨付程序。
1、支出类型。按照政府支出分类标准，财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：
（1）工资支出，指预算单位的工资性支出；
（2）购买支出，指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；
（3）零星支出，指预算单位购买支出中的日常小额部分，包括《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；
（4）转移支出，指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、上级对下级的一般性转移支付和专项转移支付等。
2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：
①工资支出，大宗物品和服务的购买支出，工程采购支出，以及上级对下级的专项转移支付等，直接支付到收款人。
②上级对下级的一般性转移支付（包括税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出），对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位（包括下级财政和预算单位，下同）。
（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门根据实际情况，在确定部门预算或制定改革试点实施办法中列出。
3、支付程序。
（1）财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门、预算外资金财政专户开户银行，通过代理银行进入银行清算系统实时清算，财政性资金从国库单一账户或预算外资金财政专户划拨到收款人的银行账户。
工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户或预算外资金财政专户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。
（2）财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门、预算外资金财政专户开户银行。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过代理银行向收款人付款，并与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。
财政直接支付和财政授权支付的结算，主要实行转账方式，也可以采取“国库支票”支付。预算单位需要现金支付时，按有关规定从预算单位零余额账户提取现金。
上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过银行清算系统向收款人付款，并在每日轧账前，与国库单一账户、预算外资金财政专户进行清算。
四、财政国库管理制度改革的配套措施
建立国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。这项改革的实施，不仅涉及到改变传统的管理方式、改革现行预算编制方法和修订一系列相关法规制度，而且需要建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库收付执行机构等。因此，必须制定配套改革措施，扎实做好制度性和操作性的基础工作，保证改革顺利进行。
（一）深化预算编制改革。全面推行部门预算制度，积极编制综合财政预算和政府采购预算，进一步细化预算编制，使所有财政性资金的收付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。
（二）制定配套管理办法。制定《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《非税收入收缴管理办法》、《财政资金支付管理办法》、《财政资金支付银行清算办法》、《财政资金支付会计核算办法》和《政府采购资金直接支付管理办法》等，为改革的顺利实施提供制度保障。
（三）建立财政管理信息系统。主要包括：建立预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；建立财政收入管理系统，监控税收和非税收入征收入库情况；建立国库现金管理系统，及时反映国库收支和平衡状况；建立国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映。
（四）建立健全现代化银行支付系统。改变目前电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全现代化支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。
（五）建立财政国库收付执行机构。按照政事分开的原则，在财政内部设立财政国库收付执行机构，具体办理国库集中收付业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。同时，中国人民银行国库部门要根据需要适当充实人员。
（六）加强监督制约机制。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督；建立健全财政国库收付执行机构的内部监督制约制度，定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计。中国人民银行国库部门要履行中央银行对商业银行的监管职责，加强对代理财政收付业务的商业银行的资信、资金清算业务的监督。审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全运行。
五、财政国库管理制度改革的实施步骤和要求
按照财政国库管理制度改革的总体规划和目标，全省改革的实施步骤为：省本级2003年在省委办公厅、省政府办公厅、省财政厅等10个规范的部门预算单位实行国库集中收付改革试点，2004年进一步扩大省直试点部门的范围，2005年在省直部门全面推行财政国库管理制度改革。在市州一级，2003年要求三分之一的市州进行改革试点，2004年大部分市州要实施国库集中收付制度，2005年在市州全面推行财政国库管理制度改革。在县（市）一级，2003年每个市州要选择1－2个条件较好的县（市）进行改革试点，2004年财政收支规模较大的县（市）要实行国库集中收付制度，2005年争取在县（市）广泛实行财政国库管理制度改革。
按照上述规划，各级各有关部门要认真制定实施办法，抓紧落实各项配套措施，加快财政国库管理制度改革步伐。已经全面实施财政国库管理制度改革的市县和部门，要进一步完善改革方案和管理办法，规范操作程序；暂未全面实施国库管理制度改革的市县和部门，可以先对工资、政府采购资金、基本建设资金等一些专项支出实行财政直接支付。在改革财政资金支付方式的同时，要相应规范收入收缴程序。全省力争在“十五”期间基本建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度框架。为确保财政国库管理制度改革顺利进行，应重点抓好以下几个方面的工作；
（一）加强组织领导。财政国库管理制度改革涉及面广，政策性强，情况复杂。搞好这项改革，对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防治腐败，具有重要意义。各级政府要高度重视，切实加强组织领导；各部门要统一思想，提高认识，积极配合；各级财政部门要精心筹划，周密安排，加大力度，形成合力，推进改革的顺利进行。
（二）坚持正确的改革方向。各地财政国库管理制度改革应按本方案确定的指导思想和基本原则进行。改革的最终目标，是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，既不改变预算单位的资金使用权，也基本不改变预算单位财务管理和会计核算权。省、市两级和财政收支规模较大的县（市）要实行国库集中收付制度，已经实行会计集中核算改革试点的地方，应按照明确职责、规范操作的要求，逐步向财政国库管理制度改革方向转变。地方财力较弱的县（市），现阶段可根据实际情况，由当地政府决定实行国库集中收付或会计集中核算。
（三）规范财政性资金账户管理。财政国库管理制度改革的核心问题是建立健全国库单一账户体系。按照国家有关规定，国库单一账户开设在人民银行；零余额账户、预算外资金财政专户等开设在商业银行。围绕建立新的账户体系，各级要进一步清理整顿行政事业单位银行开户，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度。财政部门内部要加强对财政性资金的集中统一管理。选择确定代理商业银行，原则上应通过招投标进行，并且要有风险意识。在改革初始阶段，对一些单项支付业务，可以指定实力雄厚、运行安全、清算系统发达、网络服务设施健全的商业银行负责代理。
（四）合理划分直接支付和授权支付的范围。按照本实施方案的规定和要求，在遵循规范支出拨付程序的原则下，各地可视具体情况合理确定直接支付和授权支付的项目范围。要通过试点不断探索和总结经验，逐步使财政直接支付和授权支付的范围科学化、规范化、制度化。
（五）认真做好业务培训工作。要加大培训工作力度，不仅财政部门要对试点部门、代理银行等部门的相关人员进行培训，试点部门、代理银行也要在本部门、本系统内进行业务培训，保证相关业务人员在改革实施前都能够熟练掌握新的业务知识和操作规程。
（六）切实加强各部门的财务管理。实行财政国库管理制度改革后，各预算单位仍然是预算执行的主体。各部门要按照新的要求，建立健全财务管理机构，切实加强本部门及所属单位的预算管理和财务会计管理。要通过细化预算编制，严格用款计划管理，规范资金管理程序，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效率。
二○○三年五月二十一日
