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为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）（以下简称《通知》）精神，现结合我市的实际情况，提出如下意见：
一、认真学习领会《通知》精神
（一）《通知》是发展有中国特色的土地管理事业的纲领性文件，是贯彻“两个根本性转变”、实现耕地总量动态平衡目标的指导性文件。各级党政领导要认真组织学习《通知》，增强贯彻《通知》的紧迫感和责任感。
（二）各区、县要深入领会《通知》的精神，采取十分严格的管理措施，从体制、机制和法制上扭转人口与耕地失衡的趋势；要把实行土地用途管制、调整土地收益分配、推进土地集约利用，加强土地管理的法制建设、改革土地管理体制作为治本之策，做到行动有力、措施得当。
（三）各区、县要结合今年“6·25”全国土地日，广泛开展宣传活动。要加强对领导干部的宣传教育，把土地管理法规列入干部教育的常规学习内容，增强领导干部的土地忧患意识。同时，要开展对市民尤其是农民和青少年的宣传教育，把中央保护耕地战略决策的意义讲深、讲透，使“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策家喻户晓，提高人民群众保护耕地、珍惜土地的自觉性。
二、加强土地利用计划管理
（一）自《通知》下发之日起，冻结非农建设项目占用耕地一年，全面开展非农建设用地大清查。冻结期内，各区、县土地管理部门不得受理用地单位和个人非农建设项目占用耕地的申请；各区、县政府有关领导不得签发非农建设项目占用耕地的文件。
（二）对《通知》规定、市政府确定的住房解困、安居工程、重点建设三类项目，重新逐项进行审核，并由市计委、市房地局负责做好报请国务院审批占用耕地的工作。
（三）要抓紧协调、完善《上海市土地利用总体规划》，并尽快上报国务院。要抓紧做好各区、县土地利用总体规划的修编报批工作。对于年度土地利用计划，要按照国民经济和社会发展计划的编报程序编制报批，其中应包括耕地保护、建设用地征用、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标。年度土地利用计划一经下达，必须严格执行，不得突破。
（四）《上海市1997年土地开发利用计划》（沪计综〔1997〕10号）中有关利用城镇国有土地存量进行建设的计划继续有效，但要注意节约利用、按规划利用，提高利用效率。
（五）利用国有土地存量进行建设的项目要实行严格的用途管制，同时在一年内暂停新批办公楼、大型商场、高级公寓、别墅、大型游乐设施等项目。此项工作由市计委会同有关部门制定实施办法。
（六）土地使用权出让项目占用耕地的一律停止审批；占用工业用地等非耕地的，应集中安排在国务院或市人民政府批准的开发区内。
（七）对确需占用耕地的建设项目，必须实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策。开发、复垦的耕地不得少于所占耕地面积，而且要符合质量标准。开发、复垦耕地所需资金可作为建设用地成本或生产成本列入项目总投资。
三、全面清查建设用地
（一）成立市建设用地清查领导小组及办公室，办公室设在市房地局。各区、县也应成立相应的领导小组及办公室，并立即开展对辖区内1991年以来各类建设（包括各类开发区建设）用地以及农村宅基地占用耕地情况的全面清查。各区、县9月底前完成清查工作，并将清查情况报市建设用地清查领导小组办公室汇总后报告市委、市政府。
（二）对违反《通知》精神突击批地的，要重点清查处理。凡在今年4月15日后审批的占用耕地项目一律无效；3月15日至4月15日期间突击审批的占用耕地项目要进行重点清查，其中不符合用地审批规定的、突击审批的、超出今年占用耕地指标的项目一律无效。凡不符合《通知》精神突击批地造成严重后果的，应追究责任。
（三）在清查中，要以今年4月15日的土地状况为标准，对违反《通知》精神把耕地当非耕地审批的，要坚决纠正，并按“谁批准、谁负责”的原则追究有关人员的责任。
（四）市有关部门要组成联合检查组，对各区、县土地清查工作情况进行执法监察，并设立举报箱，公布举报电话，接受社会监督。对发现的问题要从严查处，对其中违反土地利用总体规划破坏耕地的、国家工作人员滥用职权违法批地严重渎职的，要依法追究刑事责任。
四、加强集体土地管理，积极推进土地整理
（一）在区、县、乡土地利用总体规划修编工作完成前，暂停审批占用耕地的小集镇建设项目；待土地利用总体规划批准施行后，再按规定进行审批。同时，实行占用耕地与复垦挂钩的政策，农民进镇后老宅基地一律拆除还耕。此项工作由区、县政府负责，具体办法由市房地局制定。
（二）农民住宅建设、农村零星建房应在村镇规划范围内进行。今年利用耕地的农民建房也在冻结之列；利用老宅基翻新住宅的，要按规划用地审批程序进行复审。对宅基地的面积，要严格按《上海市农村个人住房建设管理办法》（1992年10月3日市政府24号令）规定的标准执行。此项工作由区、县政府负责，乡、镇政府实施。
（三）凡在农业内部结构调整时占用耕地的，必须用相等面积的其他用途土地（如园地、养鱼塘、养殖业用地）还耕，并经土地部门核定。
（四）除国家征地外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农项目建设。
（五）市、区、县要成立土地整理领导小组，加强对土地整理的组织领导。要以土地部门为主，农业、水利等部门密切配合，制订土地整理的有关政策、工程程序和技术规程。要按照都市农业的要求，通过对田、水、路、林、村的综合整治，提高耕地质量，增加有效土地。
（六）制定村镇建设规划，加强土地挖潜。农村居民建房要符合村镇建设规划和建房标准，提倡建造相对集中的公寓式楼房。乡镇企业要向工业园区集中。农村骨灰要进行深埋或集中存放。严禁建造砖瓦窑。要通过土地整理，完成农村废弃地、闲置地、老宅基地的平整，实现复垦还耕。
五、加强土地资产管理，深化土地使用制度改革
（一）充分挖掘现有潜力，使城市建设尽可能利用非耕地，提高土地利用率。在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门应对项目用地进行预审。凡不符合土地利用总体规划的项目、不符合城市总体规划的城市内建设项目、未纳入年度土地利用计划的建设项目，都不得批准用地，不得开工。
（二）规范土地使用权转让，严禁非法交易。凡以出让方式取得使用权的国有土地，未按规定期限和条件开发利用的，其使用权不得转让；非法转让的，应依法处罚，直至终止其土地使用权。
（三）原有建设用地的土地收益，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造。农地转为非农地建设的土地收益，全部上缴中央，原则上用于耕地开发。
（四）完善土地收购、储备、出让机制，在城市规划允许的条件下，按照动拆成本，加强对企业需收购置换的土地、“三废”企业用地和危房简屋地块的收购力度，在土地市场交易中不断提高国有资产的增值水平。对收购、储备的土地可适时推向市场，增强政府对土地一级市场的宏观调控。
（五）开辟土地租赁市场，不断完善有偿、有限期使用制度。可逐步试行对经营性、生产性项目实行分年收取租金的办法，在浦东新区试点的基础上适时推开。
（六）国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司，原划拨土地使用权必须经过地价评估，依法实行有偿使用；国有企业改组涉及的原划拨土地使用权问题，按国家有关规定处理。
土地问题涉及全民族的根本利益，国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。各区、县党委和政府要高度重视土地管理工作，支持土地管理部门依法行政。各级土地管理部门要切实履行职责，严格执法，依法管好土地。要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源的工作情况，作为对地方党委、政府及其负责人进行考核的重要内容，并加强监察和社会监督。
中共上海市委
上海市人民政府
一九九七年六月二日
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