发布文号: 青政办发[2010]8号
各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
《青岛市推行国家基本药物制度优化基层医疗卫生体制机制的实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，望结合实际，认真组织实施。
青岛市人民政府办公厅
二○一○年三月十五日
青岛市推行国家基本药物制度优化基层医疗卫生体制机制的实施意见
根据国家、省实施基本药物制度的部署要求和市委、市政府《关于深化医药卫生体制改革的意见》(青发[2009]15号)，市政府决定在七区政府办社区卫生服务机构和即墨、胶州、胶南三市政府办基层医疗卫生机构，先行实施基本药物制度。
一、指导思想、改革目标和基本原则
(一)指导思想
以科学发展观为指导，坚持保基本、广覆盖、可持续，深入贯彻落实国家、省、市深化医药卫生体制改革部署要求，顺利推行基本药物制度，优化基层医疗卫生体制机制，实现基层医疗卫生机构良性运转，提高基本公共卫生服务和基本医疗服务能力，促进基层医疗卫生事业可持续健康发展，不断满足城乡居民基本医疗用药和基本医疗卫生服务需求，提高城乡居民健康水平。
(二)改革目标
总体目标：基本药物制度初步建立，基层医疗卫生体制机制进一步优化，机构设置布局和服务功能更加合理，基本公共卫生和基本医疗服务能力明显增强，医疗卫生人员综合素质显著提高、人才队伍更加稳定，人民群众基本公共卫生和基本医疗服务需求得到基本满足。
具体目标：2010年，在七区和即墨市、胶州市、胶南市范围内政府举办的社区卫生服务机构、镇(街道)卫生院先行实施基本药物制度。具备条件并实行一体化管理的村(居)卫生室，实施基本药物制度由各区市自行确定。2011年，推广到平度市和莱西市。
(三)基本原则
1.坚持政府主导，强化区市责任。按照公益性方向，以区市政府为责任主体，加大财政投入，完善布局规划，积极有序推进基本药物制度实施。
2.确保基本服务，降低医药负担。政府举办的基层医疗卫生机构是公益性事业单位，其功能定位主要是提供基本公共卫生服务和基本医疗服务。确保城乡居民人人享受到基本医疗卫生服务，确保降低药价，使城乡居民得到明显的实惠。
3.稳定人员队伍，优化人才结构。充分挖掘基层医疗卫生机构现有人力资源潜力，优化技术人才结构，不断提高基层医疗卫生机构的整体服务水平。
4.综合配套推进，创新体制机制。加大政府投入，配套推进社区卫生服务机构和镇(街道)卫生院管理体制、分配机制、考核机制和补偿机制改革，调动医务人员积极性，建立基层医疗卫生机构充满活力和可持续发展的长效运行机制。推广镇(街道)卫生院与村(居)卫生室一体化管理模式。
二、主要任务
根据国家、省部署要求，积极推进配套衔接、有效运转的基本药物配备使用、供应保障和基本医疗保障报销制度体系建设;改革基层医疗卫生机构经费补偿机制，完善政府投入补助政策;加快推进基层医疗卫生机构管理体制、人事制度、分配制度等配套改革。
(一)按照规定采购配送和配备使用基本药物
1.严格执行《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)和《山东省增补药物目录(2010年版农村基层部分和社区部分)》，国家307种基本药物和省216种增补药物为现阶段我市使用的基本药物。
2.先行实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构，2010年3月1日起，正式启动实施基本药物制度;3月15日起，按照基本药物目录，根据诊疗范围和服务功能，全部配备基本药物，并按购进价格实行零差率销售。社会力量举办的社区医疗卫生机构应优先配备使用基本药物，并实行零差率销售，其原有补偿渠道、比例不变。其他医疗机构应配备并优先使用基本药物。零售药店应配备和销售基本药物。
3.按照《山东省基本药物招标采购配送实施办法(试行)》，基本药物实行省级集中网上公开招标采购、统一定价、统一配送。基本药物招标采购实行集中招标、集中议价和直接挂网三种方式，执行全省统一采购价格(含配送费用)，由通过招标选择的配送企业统一配送基层医疗卫生机构。生产企业、配送企业和医疗卫生机构根据集中招标采购结果签订药品购销合同，履行合同规定的责任和义务。通过集中招标和合同约束，压缩不合理的费用空间，进一步降低药价水平，同时要保证质量、保证供应。
4.按照省政府规定，2010年3月1日至10月1日为招标采购及配送工作的衔接过渡期。过渡期内，先行实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构，其所需基本药物仍按原招标采购和配送渠道进行配备。基层医疗卫生机构在省物价部门确定并公布的基本药物最高采购限价(含配送费用)内，按进价实行零差率销售。实际进价低于省物价部门公布的基本药物最高采购限价的，维持实际进价不变;实际进价高于省物价部门公布的基本药物最高采购限价的，执行最高采购限价。自本实施意见发布之日起，先行实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构，不得再新购进非基本药物;原有库存药品全部按进价销售，取消药品加成。8月1日后，不得再行销售非基本药物。
(二)提高基本药物的医保报销比例
按照国家、省规定要求，将国家307种基本药物和省216种增补药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。属于城镇基本医疗保险甲类目录中的基本药物，全额纳入城镇基本医疗保险支付范围;属于城镇基本医疗保险乙类目录中的基本药物，纳入支付范围的比例不低于90%。基本药物全部纳入新农合药品报销目录，报销比例提高10%。
基本药物全部纳入社区卫生服务机构门诊统筹报销范围，报销比例比非基本药物提高10个百分点。
(三)进一步完善以政府为主的多渠道补偿机制
实施基本药物制度后，综合考虑取消药品加成和实行绩效工资等因素，在推进基层医疗卫生人事分配制度等综合配套改革的同时，进一步完善以政府投入为主的多渠道筹资补偿机制。对政府举办的基层医疗卫生机构，按国家规定核定的收支范围与标准，政府负责其基本建设、设备购置、人员经费与其承担的公共卫生服务的业务经费。对政府举办的基层医疗卫生机构运行成本，通过服务收费和政府补助等方式进行补偿，保障其正常运行。政府补助依据编制按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的原则确定。其中，补助资金安排按照核定任务、核定收支、缺口补助、保证工资总额的办法核定;补助资金分配按照基本补助加绩效补助确定，绩效补助主要包括绩效考核补助和服务量补助。
明确分级负担责任，按照现行财政体制和政府卫生补助政策，对政府举办的基层医疗卫生机构的收支缺口补助，市与市内四区按1：2的比例分担;市与五市三区按照1：2的比例实行定额补助。
实行政府补助后，政府举办的基层医疗卫生机构工作人员的工资水平达到与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。
(四)加快改革管理体制和人事分配制度
在制定落实全市区域卫生规划和机构设置规划、进一步完善基层医疗卫生服务体系的同时，合理核定政府设立的基层医疗卫生机构人员编制，改革基层医疗卫生机构内部收入分配制度，稳步推进基层医药卫生体制改革。
1.逐步完善政府主导的管理体制，确保基层医疗卫生机构有序运转。政府举办的社区卫生服务机构、镇(街道)卫生院由所在区市卫生行政部门统一管理。推广实施镇(街道)卫生院对所属村(居)卫生室实行一体化管理。探索实行区市、镇(街道)、村(居)医疗卫生机构纵向一体化管理模式。
2.严格编制管理。政府设立的镇卫生院编制由市编委办按省规定提出我市实施意见，主要依据服务人口数量，并综合考虑当地经济和财政状况、卫生服务需求、地域面积、交通状况、卫生服务利用率等因素，按服务人口的一定比例核定。要提高专业技术人员编制占总编制的比例，合理确定全科医生、专业公共卫生人员、护理人员编制数。镇卫生院编制以区市为单位核实，报市编办核准，实行总量控制、统筹管理、动态调整。政府设立的城市社区卫生服务机构人员编制，按照《青岛市城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》(青编办字[2007]60号)确定的标准，由区对社区卫生服务中心的设置和人员编制的数额提出意见报市编办审批，以区为单位实行总量控制。
3.建立因事设岗、全员聘用、能上能下的人员管理机制。各区市要按照核定后的人员编制，制定基层医疗卫生机构人事和分配制度改革指导意见，要确保人员队伍的稳定。基层医疗卫生机构要按照人力资源社会保障部门核准的设岗方案，按照“定编、定岗、不定人”和“公开、平等、竞争、择优”的原则，在职正式人员竞聘上岗，按岗聘用，实行合同管理。
4.建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、动态更新、便于操作的工作任务考核机制。市卫生局、市人力资源社会保障局、市财政局制定政府举办基层医疗卫生机构绩效考核办法，报市医改领导小组审核后实施。区市卫生行政部门负责依据绩效考核办法，组织对基层医疗卫生机构进行绩效考核，最终的考核结果与政府补助挂钩。基层医疗卫生机构要完善内部考核制度，对内部职工工作绩效进行考核，考核结果与职工收入挂钩。
5.推行绩效工资制度。市人力资源社会保障局按照省规定提出我市的实施意见，报市政府审核后实施。政府举办的基层医疗卫生事业单位，其正式聘用到岗的工作人员实施绩效工资。基层医疗卫生事业单位绩效工资水平，按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则确定。县级以上人力资源社会保障、财政等部门综合考虑基层医疗卫生事业单位类别、人员结构、岗位设置、事业发展、经费来源等因素，核定其绩效工资总量。绩效工资由基础性绩效工资和奖励性绩效工资组成。其中，基础性绩效工资占60%，奖励性绩效工资参照工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放。在职人员实行绩效工资的同时，对离退休人员现有津贴补贴进行清理规范，建立离退休生活补贴。生活补贴标准，由县级以上人力资源社会保障、财政部门确定。
(五)合理规划布局，健全基层医疗卫生服务体系
基层医疗卫生服务体系的核心是社区卫生服务中心(站)、镇(街道)卫生院和村(居)卫生室。布局规划的原则是，依据国家、省建设规划指导意见，结合各区市提出的规划需求，按照公益性方向，坚持以政府举办为主，鼓励社会力量参与，形成结构优化、布局合理的多元城乡基层医疗卫生服务体系。
区市主导、综合平衡。各区市根据总体规划原则，结合本区市的实际需求，提出本区市的规划布局主导意见，市发展改革、卫生、财政、城乡建设、规划等部门，依据区市意见统一综合平衡。
分级实施、以奖代补。按照布局规划，新增的社区医疗卫生服务机构，由提出项目的相关区市作为投资和建设主体，负责组织实施，市级政府适当“以奖代补”。提倡通过盘活资源、调整存量、旧城旧村改造等途径，配套建设、填平补齐。
通过合理布局规划，七区原则上达到国家每3-10万居民或每街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心的部署要求;五市每个镇具备1所政府举办的镇卫生院;村卫生室医疗卫生服务覆盖率服务达到100%;鼓励具备条件的社会力量，举办社区卫生服务机构。
三、保障措施
(一)加强组织领导，搞好协调配合
市深化医药卫生体制改革工作领导小组统筹组织和协调推行基本药物和优化基层医疗卫生运行机制工作。各区市政府要高度重视，政府主要领导负总责，成立专门的工作班子，制定具体工作方案。市卫生、编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、物价、食品药品监管等部门要根据各自的职责和工作分工落实责任，进一步细化工作安排和具体实施方案，建立和完善实施机制，把各项目标任务和政策措施真正落到实处。
(二)增加经费投入，确保政府补助及时足额到位
各区市政府要切实搞好资金测算，调整支出结构，逐步增加基层医疗卫生投入，保证实施基本药物制度补助资金及时足额到位。要强化资金管理，建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，确保政府补助资金分配使用的规范、安全、有效，确保专款专用。
(三)加强调研指导、监督检查和考核评价，确保规范运行
各区市、各部门要切实加强对有关政策规定落实及改革进展情况的调查研究和工作指导，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，推动制度逐步完善。建立科学合理的监督检查机制，加强对基本药物制度执行情况、药品采购配送情况、政府补助落实情况等的监督检查，确保各项工作有序规范运行。进一步完善考核评价机制，逐步建立多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的考核评价制度，考核结果纳入政府年度绩效考核。对制度执行不到位、工作落实不得力的，要严肃追究相关责任人的责任。
(四)加快信息化建设，提高医药卫生服务管理水平
以推进基本药物、公共卫生、医疗服务、医疗保障等信息化建设为着力点，结合推进“市民一卡通”，尽快建立健全统一共享、高效便捷的医药卫生信息化平台。具体实施方案由市卫生局牵头，会同市人力资源社会保障局、市财政局、市电政办抓紧研究提出，报市政府批准后，尽快启动实施。
(五)加强宣传培训，营造良好氛围
推行基本药物制度关系到城乡居民和广大医务人员的切身利益，要加强舆论宣传与引导，提高城乡居民合理用药意识、普及合理用药常识，支持、促进基本药物制度实施;充分调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性，形成有利于基本药物制度实施的良好社会氛围和改革环境。要制定分类培训计划，开展对各级各类人员的业务培训，为制度的顺利实施创造条件。
