发布文号: 甬政发[2011]24号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号，以下简称《管理办法》）已经浙江省人民政府第53次常务会议审议通过，并于2010年9月1日起施行。为认真贯彻落实《管理办法》，切实加强我市行政规范性文件的管理工作，现将有关事项通知如下：
一、统一思想，充分认识贯彻落实《管理办法》重要性和必要性
行政规范性文件是各级行政机关贯彻执行法律、法规、规章、上级行政机关的决定和命令，依法履行各项行政管理职能的重要依据，其合法与否、质量高低，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。近年来，我市各级政府和各部门从经济发展和社会管理的实际需要出发，依法制定出台了一系列行政规范性文件。这些行政规范性文件基本上做到了依据合法，内容适当，针对性和操作性较强，施行后有力地促进了经济社会的发展。但也存在个别单位领导不够重视、管理制度没跟上、制定程序不规范、文件质量不高、备案审查制度没落实、纠错不力等问题。这些问题的存在严重制约了行政规范性文件作用的发挥、损害了群众的利益、影响了政府机关的形象、阻碍了经济社会的发展。省政府颁布《管理办法》，对加强行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，保障政令畅通，预防行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益具有十分重要的意义。为此，各级政府、各部门特别是各级领导干部要充分认识贯彻落实《管理办法》的重要性和必要性，将贯彻落实《管理办法》作为当前推进法治政府建设的一项重要工作列上议事日程，以贯彻落实《管理办法》为契机，加强行政规范性文件管理制度建设，全面提高行政规范性文件的质量，从源头上防止和减少行政违法行为的发生。
二、把握重点，认真贯彻落实《管理办法》的有关规定
（一）准确把握行政规范性文件的涵义、制定主体和制定权限。《管理办法》对行政规范性文件的涵义、制定主体和制定权限都作了明确的界定，各级政府和各部门应深刻理解，准确把握。
1．行政规范性文件涵义。《管理办法》第三条规定，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。行政机关的内部工作制度以及奖惩、人事等规定除外。
2．行政规范性文件制定主体。《管理办法》第六条规定，行政规范性文件制定主体主要是行政机关，包括以下五个方面：一是地方各级人民政府；二是县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门；三是县级以上人民政府依法设立的派出机关；四是法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件；五是经本级人民政府同意后，县级以上人民政府办公室（厅）可以作为行政规范性文件的制定主体。
3．行政规范性文件制定权限。《管理办法》第八条规定，制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
（二）严格执行行政规范性文件制定程序。行政规范性文件制定程序完善与否直接影响行政规范性文件质量和效率，因此，各级政府和各部门要严格执行《管理办法》规定的行政规范性文件制定程序，重点把握以下几个方面：
1．调研论证。《管理办法》第九条规定，起草单位在行政规范性文件起草前，应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性等内容要进行充分调研论证，着重对行政规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或措施等内容进行深入的研究。
2．起草制定。《管理办法》第十条规定，起草单位在充分调研论证基础上，依法起草行政规范性文件草案。在起草时，要紧紧围绕所要解决的问题，提出切实可行、合法有效的对策和措施。除依法不得公开及应急性的事项外，应当公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并说明采纳意见情况。
3．合法性审查。《管理办法》第十一条、第十二条规定，行政规范性文件草案应当由制定机关的法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得提请审议。提请本级人民政府审议发布的行政规范性文件，起草单位应当报送草案送审稿、起草说明和有关材料，同时抄送本级人民政府法制机构。起草说明，包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草情况等内容；有关材料，包括制定依据、征求意见汇总及有关参考资料等，举行听证会的，还应当包括听证会笔录。
4．集体讨论决定。《管理办法》第十三条规定，按照国家有关规定，乡镇人民政府、市、县级人民政府及其部门和省级人民政府所属部门的行政规范性文件应当经制定机关负责人集体讨论决定，并由制定机关主要负责人签署发布，未经集体讨论决定的，不得发布施行。因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。
5．公布实施。行政规范性文件经集体讨论通过签发后，及时通过各种新闻媒体公布和刊登全文，让社会公众充分知晓。同时，要设置一定的宽限期。行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。有条件的部门和单位，对其制发的行政规范性文件可以实行统一登记、统一编号、统一发布。
（三）加强行政规范性文件的监督管理工作。为确保行政规范性文件的有效性和合法性，必须加强行政规范性文件实施后的监督管理工作。
1．及时备案审查。《管理办法》第二十条、第二十一条规定，行政规范性文件应当自发布之日起15日内，各级人民政府制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案；县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。报送备案时，制定机关应提供正式文本、备案报告和制定说明各一份（制定说明应当包括制定文件的必要性、可行性、内容和程序的合法性以及其他需要说明的事项）。对报备材料不齐全的，接受备案的机关可以暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正，补正后符合规定的，予以备案登记。从2011年3月1日起，各县（市）区政府、市政府各部门、各直属单位向市政府报备的行政规范性文件，可直接通过宁波政府法制信息网（http：//www.nbfz.gov.cn）中的《宁波市行政执法责任制信息管理系统》（以下简称《系统》），实行网上报备，无需提供纸质文本。备案登记后接受备案的机关应当对报备的行政规范性文件进行审查，并定期公布备案审查的行政规范性文件。市政府将继续实行月、季度公告制和年度通报制。
2．适时评估。《管理办法》第二十八条规定，制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估，经评估，认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止，避免行政规范性文件之间不协调、相互“打架”等现象，不断提高行政规范性文件的质量和水平。
3．按时清理。制定机关应当每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件。对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。行政规范性文件清理后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。同时，要建立行政规范性文件的数据库。市、县（市）区政府应当充分利用现代电子信息技术，建立本地区统一的行政规范性文件数据库。年内，市政府将建立统一的行政规范性文件数据库。各县（市）区政府和市政府所属部门应将清理后本单位现行有效的行政规范性文件及时上传到《系统》中。
三、精心组织，确保行政规范性文件管理工作取得实效
（一）加强领导，落实责任。一是市、县（市）区各级政府和各部门要切实加强对行政规范性文件管理工作的领导，成立本地本部门贯彻实施《管理办法》的领导小组，行政首长为第一责任人，对本地、本部门贯彻实施《管理办法》负总责。二是认真研究本地本部门行政规范性文件管理工作情况，制定具体的实施方案，明确工作重点，将《管理办法》和本通知精神落到实处。三是加强法制机构及其队伍建设。做到法制机构健全，人员落实，职责明确，切实履行起行政规范性文件合法性审查、备案审查等各项职责。
（二）采取措施，狠抓落实。一是加强学习培训。各地各部门要认真组织学习《管理办法》，采取多种形式，加强培训工作，使广大行政机关工作人员能够全面掌握和准确理解行政规范性文件的涵义、制定主体、制定权限和制定程序等内容，从源头上提高行政规范性文件起草和审核质量。二是完善行政规范性文件管理制度。各市、县（市）区政府、各部门要按照《管理办法》和本通知要求及时修改完善本地本单位行政规范性文件制定和备案审查等相关制度。三是创新行政规范性文件管理方式。各地各部门要充分运用电子信息化技术，建立和完善行政规范性文件电子发文系统和网上备案审查系统，创建行政规范性文件数据库，提高行政规范性文件管理效率。
（三）加强监督，注重实效。一是加强监督检查。上级行政机关要对下级行政机关贯彻落实《管理办法》情况进行监督检查，一级抓一级，层层抓落实。年内市政府将组织人员对各县（市）区政府、市政府各部门的行政规范性文件管理情况进行监督检查。二是完善考核制度。各地各部门应将贯彻落实《管理办法》和行政规范性文件管理工作作为依法行政的重要内容，纳入年度政府目标管理考核。市政府已将行政规范性文件管理工作纳入年度目标管理考核。三是强化责任追究。对未经合法性审查的、未经集体讨论的、经备案审查不合法的、拖延不报送备案的、或者对存在问题不予纠正的，由接受备案机关或者县级以上人民政府法制机构给予通报批评；情节严重或者造成不良后果的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
本通知实施过程中遇到的具体问题，请及时与市政府法制办联系。联系处室：政府法制监督处，联系电话：87182031。
二○一一年二月二十八日
