发布文号: 杭政办函[2011]139号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《杭州市“十二五”综合配套改革规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
二○一一年五月三十日
杭州市“十二五”综合配套改革规划
（杭州市发展和改革委员会二ο一一年三月三十一日）
目录
一、改革基础与环境
（一）改革基础
（二）改革环境
二、指导思想和主要目标
（一）指导思想
（二）基本原则
（三）主要目标
三、主要任务
（一）深化要素市场化改革，完善创新创业体系
（二）深化城乡一体化改革，构建新型城乡体系
（三）深化社会管理体制改革，构建新型社会管理体系
（四）深化行政管理体制改革，打造高效的服务型政府
四、保障措施
（一）加强领导，完善综合配套改革组织工作体系
（二）强化监督，完善改革推进的考核激励机制
（三）加强宣传，发挥舆论的正确导向作用
杭州市“十二五”综合配套改革规划
《杭州市“十二五”综合配套改革规划》根据《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》制定，是“十二五”期间我市继续推进省级综合配套改革试点、着力深化各领域改革的行动纲领。 一、改革基础与环境
（一）改革基础
“十一五”期间，我市以科学发展观为统领，积极深化改革与创新，在经济、社会、行政等领域的成效显著，亮点纷呈，为建立有利于科学发展的体制机制、加快转变经济发展方式、促进经济复苏向好势头、进一步促进社会和谐发展作出了积极贡献。
1.开展综合配套改革试点，推动体制改革迈入新阶段
五年来，我市坚持市场化改革取向，以经济体制改革为中心，以推进行政管理体制改革为关键，以建立健全改革工作推进机制为抓手，实施改革攻坚，体制机制优势得到充分体现。尤其在2008年我市被列为省级综合配套改革试点区，省政府批复了《杭州市综合配套改革试点总体方案》，我市改革迈入新阶段。
我市建立健全了综改领导体制和试点推进机制，先后制定了《杭州市综合配套改革项目实施计划（2008年-2009年）》、《杭州市综合配套改革项目实施计划（2010-2011年）》、《关于建立杭州市综合配套改革推进机制的意见》、《杭州市综合配套改革创新奖评选办法》等文件，并组织相关部门认真实施。三年提出的31方面100项改革项目全面完成，一些重点领域关键环节的体制改革取得突破，基本形成了以人才引进培养、创新政策、创新金融服务、创新公共服务平台为主的创新体系，以覆盖城乡、全民共享、制度互通为特点的公平、可及的就业、教育、医疗、养老制度体系和服务体系，以便捷、高效、规范、实时监督为特征的政府公共服务体系。
2. 加强城乡区域统筹改革，推进城乡区域发展一体化
“十一五”以来，我市坚持加快城市化、工业化，与推进农业农村现代化并重，明确了加强城乡区域统筹发展、实现“六个一体化”的目标任务，提出了统筹城乡区域规划、统筹中心城市规划建设等“17个统筹”措施。建立城乡区域统筹发展工作委员会，设立了区县（市）协作、产业发展、中心镇建设工作等5个重点工作推进领导小组。出台《关于以新型城市化为主导，进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》，并相继出台关于区县协作、农村住宅换城镇产权住房、土地承包经营权置换城镇社会保障、中心镇培育、中心村培育、农村土地综合整治等十多个促进城乡区域统筹发展的政策文件。建立市领导挂钩联系制度、区县协作制度、联乡结村和结对帮扶推进城乡区域统筹“四个载体”， 扎实推进农村土地使用制度和农村产权制度改革，逐步深化村级集体“三资”管理等，这些措施和制度有力地促进了杭州市统筹城乡区域协调发展。“十一五”期末，全市城乡一体化水平提高到87.1%，城镇化率达到70%。
3.围绕打造长三角南翼金融中心，地方金融体制不断创新
“十一五”以来，我市围绕打造长三角南翼金融中心目标，出台了《关于推进长三角南翼金融中心建设的若干意见》、《关于促进企业上市的若干意见》、《关于加快推进我市文创企业创业板上市工作的实施意见》、《杭州市信用担保联盟构建及运营管理办法（试行）》等相关政策意见，成立了由政府、担保机构、银行机构共同参与的杭州市信用担保联盟，建设多层次资本市场和培育本土金融机构，通过积极鼓励引导金融产品创新，加强多方合作搭建金融创新平台，积极探索创新地方金融体制。
成立了杭州市创业投资服务中心，推动产业资本、金融资本、技术资本和人力资本的有效对接，至2010年底，累计为290 家创业企业吸引12亿元的投融资金额。
设立杭州市创业投资引导基金，出台《关于杭州市创业投资引导基金管理办法（试行）》，共设立9个合作基金。截止2010年底，引导基金阶段参股共签约出资金额3.6亿元，实际出资1.7亿元，带动放大社会资金11.8亿元。
组建杭州科技银行，服务于杭州区域内的科技型企业，重点扶持市级以上高新技术企业或经过科技部门认定的科技型中小企业，开展知识产权质押贷款等创新服务。截止2010年底，信贷客户达221家，其中科技型企业客户和贷款量均占总客户数和累计放款额的93%以上。
成立新的杭州产权交易所，业务范围涵盖国有资源和社会资源，集物权、债权、股权、知识产权、排污权、非上市公司股权托管和信托产品及其他社会资源的交易，成立以来共完成各类产权交易项目534宗，总成交金额150亿元。
4.国资国企改革不断深化，民营企业发展环境得到优化
强化国有文化资产管理，成立市文化国有资产管理领导小组及办公室，完成了杭州市有线广播电视网络中心、杭州电影公司等单位由事业性质改为企业性质的整合和改制，整合资源组建文广演艺有限公司和西泠印社集团有限公司，成立杭州出版集团，引入民营资本，建立现代企业制度，实现公司投资主体多元化。鼓励和支持国有文化集团、重点国有文化企业及其他领域大型国有企业向文化创意产业战略投资者转变。制订《关于鼓励为文化创意企业提供融资服务的若干意见（试行）》等政策文件，举办文创产业投融资洽谈会，用足用好市文创产业专项资金。鼓励引导在杭金融机构、创投机构为各类文创企业提供融资服务，先后推出版权抵押贷款等融资产品，完成“宝石流霞”文创产业信托债权基金发行工作，实现零坏账率的目标。推动符合条件的文创企业上市融资。
稳步推进公交、自来水、燃气、垃圾处理等市政公用事业市场化改革，公司制、股份制改革取得重要进展，辅业改制基本完成。国有控股上市公司股权分置改革圆满完成。企业产权制度改革进一步深化，杭州银行、杭州工商信托、市燃气集团等引入了国际战略投资者。
制定了《杭州市国有资产营运机构支持配合监事会依法开展当期监督工作规则（试行）》、《杭州市国有资产营运机构监事会利用会计师事务所审计结果实施办法（试行）》等文件，建立健全“三层架构”的国资管理组织体系，构建国资监管“八大体系”，探索和创新国有资本经营预算管理、经营业绩考核和奖惩等制度，形成了压力层层传递、动力持续增强的新机制。
高度重视民营经济发展，成立专门的民营经济发展协调机构，实施两轮“民营经济三年倍增计划”，在国内率先发布并实施五年发展规划，先后出台一系列鼓励民营经济发展的政策措施，大力推进民营企业“二次创业”。2010年全国工商联发布统计调查结果，我市74家企业进入中国民营企业500强，居全国城市和浙江省首位。
5. 社区服务得到加强，社会领域改革不断深化
搭建社区公共服务平台，实现“敞开式”服务。将各类工作人员和协管员统一纳入社区公共服务工作站管理。印发《关于在全市深入推进社区公共服务工作站建设工作的实施意见》，规范社工站工作职责、功能设置和制度。形成“五系自行、四会制衡、四制维权”的社区居民自治框架，促进居委会功能完善。建立民主促民生工作机制，畅通居民利益表达渠道，健全居民参与机制。搭建居民自我管理、自我服务、自我教育平台。90%以上的社区建立了老年人、工青妇和残疾人组织，主城区社区民间组织1860多个、文体组织700多个、社区志愿服务组织420多个。
全面推进医疗卫生、药品生产流通、医疗保险和医疗救助体制改革“四改联动”，初步形成医改的杭州模式。深化公立医院管理体制和运行机制改革，推进实施市级医院集团化管理和省区、市校合作办院模式。不断完善基层医疗卫生体系建设，政府办村级医疗卫生服务机构的服务人口覆盖率达到100%。积极探索和推进医疗机构药品分类招标采购。实施基本药物制度，政府办基层医疗卫生服务机构和实施一体化管理的村卫生室全部配备和使用基本药物，实行零差率销售。至2010年末，我市城镇职工和城居医保覆盖面分别达到93.66％和94.57％，新农合参合率达到99％以上。城居医保和新农合制度整合为城乡居民基本医疗保险，统一标准，政策范围内住院费用报销比例达到60%以上。大力推进医保“一卡通”工程。积极探索总额预算管理下的医疗保险费用结算机制，开展医保异地结算工作。不断增强医疗惠民力度，基本实现对困难人群“全方位、广覆盖、零起点、不封顶”的医疗救助。
继续深化教育改革，进一步提高优质教育资源率。扎实推进名校集团化办学进程，六城区中小学名校集团化参与面为65.1%，幼儿园名园集团化参与面为30.03%。全市义务教育段城乡学校组成297个互助共同体，共677所学校参与，城乡学校互助共同体覆盖率达97.3%；学前教育城乡幼儿园组成207个互助共同体，共507所幼儿园参与，城乡幼儿园互助共同体覆盖率达52.3%。
6.推进行政决策运行改革，服务型政府建设得到加强
推进开放式民主决策机制，以民主促民生。建立人大代表、政协委员列席市政府常务会制度、政府决策事前公示制度、市民与专家代表列席市政府常务会制度、《政府工作报告》社会公示制度等，通过网络直播市长办公会议，邀请部分市民代表参加相关决策会议，丰富了开放式决策的内涵和外延。2010年1月杭州市“开放式决策”获得“第五届中国地方政府创新奖”。
构建权力阳光运行机制，确定相关区县（市）和单位作为构建权力阳光运行机制试点，建设“两家两中心”（网上和网下市民之家，网上和网下行政服务中心）。对51个单位行政审批事项进行全面清理核定，实行统一编码，编制职权目录和权力流程图。
在全国率先推行投资项目审批代办制，为民资、外资及政府投资项目提供代办服务。建设投资项目审批代办服务中心，出台代办员（挂职干部）双重管理制度、工作例会制度、学习调研制度、考核评优制度、蹲点轮训制度、帮带制度和廉政制度等各项规章制度，项目实际办结时间平均提前30%。
稳步推进公务用车制度改革。我市在乡镇街道车改试点成功的基础上制定出台了《杭州市市级机关公务用车制度改革方案（1＋6）》，并于2009年5月1日正式启动了市级机关第一批20家单位公务用车制度改革。2010年2月1日启动了市级机关第二批36家单位公车改革。据对两批56家车改单位年度公务交通开支与公务用车补贴测算对比，公车开支下降30%左右。新型公务用车制度基本成型，为全国车改试点作出了有益探索。
（二）改革环境
从全球看，世界经济处在重要的调整期，各种矛盾纷繁复杂，改革呼声强烈。经济全球化深入发展，亚太经济一体化进程明显加快，国际贸易和跨国直接投资还将再趋活跃，绿色经济方兴未艾，科技创新孕育新突破；国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，制约世界经济增长的因素增多，全球需求结构出现明显变化，各种形式的保护主义抬头，全球气候变化和能源资源的制约进一步加大。
从国内看，我国有效巩固和扩大了应对国际金融危机冲击成果，经济社会发展仍处于可以大有作为的战略机遇期和关键转型期。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，劳动力素质改善，基础设施日益完善，体制活力显著增强，政府宏观调控和应对复杂局面能力明显提高，社会大局保持稳定，有利于我国改革的深化。但我们也必须清醒地看到，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，改革任重道远。
从我市情况看，“十二五”时期是我市共建共享“生活品质之城”、全面建成惠及全市人民的小康社会的关键时期，也是我市经济社会转型发展的战略关键期，是我市深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。这一阶段，城乡区域一体化步伐进一步加快，城市化形态呈现新趋势，城乡区域发展不协调，城市化带来的诸多矛盾问题凸现，统筹城乡区域发展的压力空前加大；社会结构加速转变，中等收入群体逐步扩大。同时，保持经济长期平稳较快发展的压力空前加大；资源环境对发展的刚性制约特征非常明显，调整结构，转变经济发展方式的压力空前加大；社会矛盾交织多发的特征非常明显，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定的压力空前加大；民主民生问题和科学发展对政府加快自身改革，构建服务型政府提出了新的要求。这些都需要“十二五”期间通过深化改革，推动发展来加以解决。
从改革本身看，尽管“十一五”期间我市综合配套改革各项任务都按计划时间节点要求圆满完成，在创新创业体制机制、社会事业和社会管理体制改革及服务型政府建设等方面取得显著成效，为“十二五”期间继续深化改革奠定了坚实基础。但从深入贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求看，我市改革任务仍十分艰巨。经济社会中的许多问题依然没有得到彻底解决，不合理的体制机制依然是阻碍经济社会不平衡、不协调、不可持续发展的根源，有利于科学发展、社会主义和谐社会建设的体制和机制有待健全；经济社会转型升级的任务依然十分艰巨，要素市场化配置还不够完善，民营企业、国有资本、事业单位等市场主体的活力还不够强；社会事业的发展依然跟不上人民群众日益增长的需求，医疗、住房、教育、文化等诸多民生矛盾依然比较突出，社会基本公共服务体系尚不完善，基本公共服务均等化问题比较突出；政府职能转变面临多重阻力，建立高效的服务型政府有待进一步努力，政府对市场的宏观调控能力及调控方式等要有待进一步完善，处理公共矛盾和突发事件的能力和水平有待进一步提高等。这些都是“十二五”期间要继续深化并着力加以推进的方面。
同时改革进入深水区。由于触及既得利益的调整，所遇到的阻力会更多，改革的成本会更高，改革的难度也更大。能否以更大的决心和勇气推进改革攻坚，打破现有利益格局，加快形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制是一个巨大的挑战。要妥善地处理好改革、发展、稳定的关系，把发展的速度、改革的力度和群众的可承受程度统一起来，推进全面协调可持续发展也是必须面对的问题。
总之，“十二五”时期是改革的攻坚期，不加快改革，转型就很难；不加快改革，就可能贻误重要战略机遇期。因此，要进一步解放思想，继续全面地推进各领域改革，并力求在重点领域和关键环节继续取得更大突破，使我市在体制机制上继续保持领先优势。 二、指导思想和主要目标
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，全面落实省委“八八战略”和“两创”总战略，按照市委提出的“六大战略”和《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的新要求，以进一步完善市场经济体制、构建新型城乡体、创新社会管理体制和建设服务型政府为目标，以综合配套改革试点为载体，着力深化各个领域的改革创新，形成体制机制新优势，为我市率先发展、和谐发展提供有力保障。
（二）基本原则
1．坚持制度创新。既着眼于当前问题的破解，也着眼于长远发展体制与机制的创新，努力破除影响经济稳定增长的体制机制矛盾，配套推进社会管理体制、行政管理体制等改革，统筹城乡区域一体化发展，大力推进资源要素市场化改革，努力健全有利于经济社会全面协调可持续发展的体制机制。
2. 坚持点面结合。坚持重点突破与体制整体创新相结合，强化试点先试先行，加快实现重点领域和关键环节的改革突破，确保经济发展、城乡统筹、社会事业和行政管理体制四大领域的改革全面、协调进行；坚持重点区域矛盾解决与面上共性难题攻克相结合，不断拓展体制创新领域，全面落实综改试点工作。
3．坚持统筹兼顾。加强改革整体设计和系统安排，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，把城市与农村、经济与社会、改革与发展有机结合起来，统一协调改革进程，统筹制定改革政策，体现改革的坚定性、开创性和可操作性。
4．坚持改革发展和稳定相结合。改革是手段，发展是目标，稳定是基础。要把保持经济平稳较快发展作为重要任务，扎实推进改革，增强发展动力，切实维护社会稳定；要把保障和改善民生作为深化改革的根本目的，突出富民惠民安民导向，坚定不移地走共同富裕道路，推动经济社会协调发展，保障人民权益，促进社会公平正义，提高人民生活品质，共享改革发展成果。
（三）主要目标
“十二五”期间，我市综合配套改革的总目标是进一步完善社会主义市场经济体制、基本建立城乡一体化发展的新型城乡体系、基本建立促进社会和谐稳定的新型社会管理体系，基本建立高效的服务型政府，基本形成有利于科学发展的体制机制，确保我市继续在全省乃至全国保持体制机制的领先优势。
未来五年的主要目标是：
--要素市场化配置的体制机制基本形成。进一步完善社会主义市场经济体制，进一步扩大要素的市场化配置，形成有利于经济转型升级的体制与机制；在城乡土地管理制度改革、资源环境产权制度改革、金融体制改革、国有资本改革等方面取得显著进展。
--新型城乡体系基本形成。以新型城市化为主导，推进城乡区域统筹发展，建立新型城乡体系；在城乡区域经济社会发展一体化、农村产权改革、户籍制度改革、都市圈建设和中心镇培育、小城市试点等方面取得突破，形成城乡区域经济社会发展一体化的新格局。
--新型社会管理体系基本建立。深化社会事业改革，创新社会管理，建立起符合我市实际的新型社会管理体系；在分配制度、就业服务体系、社会保障体系、医药卫生、文化、教育、社区管理、公共基本服务均等化等方面的改革取得重大进展。
--高效的服务型政府基本建立。继续加快政府职能转变，着力构建设服务型政府，在政府职能转变、民主决策、权力阳光运行、审批制度改革、事业单位分类改革和发展社会中介组织等方面取得新的实质性进展。 三、主要任务
（一）深化要素市场化改革，完善创新创业体系
1．完善资源环境产权制度改革。继续开展排污权交易，不断完善排污权交易机制。积极创造条件，探索开展碳交易，制订和完善碳交易相关规则，建立健全服务平台。创新激励节约资源、保护环境的经济政策，努力构建以低能耗、低污染、低排放为基础的生态经济模式和激励机制。建立江河源头地区生态补偿机制，促进重点区域和重点流域生态环境保护。推进以“均股均利”为主要形式的集体林权制度改革。
2．继续推进金融体制改革创新。围绕打造长三角区域金融中心总目标，着力构建多层次资本市场，加强金融服务地方经济发展的能力。进一步推进地方投融资体制创新，引导和鼓励各类基金的发展，完善风险、创业、产业投资机制。继续推动企业上市融资，发行企业债券，开展非上市公司股份转让试点。推进地方金融组织创新，推动杭州银行上市、杭州联合银行转型为农村商业银行并跨区域发展，在两区五县选择农村信用社实施向小型农村商业银行的改组转型。组建地方金融控股集团公司，加强与国内外投融资机构的合作，组建新的杭商金融机构。办好科技银行、创投服务中心和产权交易所。健全中小企业担保体系，完善担保风险补偿机制。鼓励金融机构积极开展金融创新，建设充满活力的金融监管服务体系。积极发展村镇银行、小额贷款公司，探索农村资金互助社试点，加快推进农村金融改革。
3．继续深化国资国企改革。打破国有资本过于分割、分散的格局，在更大范围内构建国有资产营运平台，提高国有资本营运能力，促进国有资源优化配置。对行业相近、资产规模相对较小的营运机构进行合并重组；对资产规模较大、营运能力较强的营运机构，进一步做大做强；对游离于国资监管体制以外的经营性国有资产，逐步纳入国资营运平台统一管理，实现国有资产监管全覆盖。对部分过度竞争性行业的国有股权，实施逐步有序退出。进一步完善企业法人治理结构，建立健全国有资本经营预算管理体系、企业经营业绩考核体系、企业重大事项监管体系等各项出资人制度，完善国有资本营运体制和企业经营机制。深化完善区、县（市）国有资产监管体制和营运机制改革，加强区、县（市）国有资产监管。
4．继续完善政策不断激活民间投资。进一步完善鼓励民营经济发展政策，营造民营经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的体制环境。继续实施打造民营经济强市行动计划，发挥我市民营经济在保增长中的生力军作用。进一步打破行业垄断，扩大市场准入范围，降低民营企业准入门槛，鼓励和支持民间资本进入基础产业、基础设施、国防科工、市政公用事业、社会事业、金融服务、文化产业等各个领域，不断提高民间投资在全社会投资中的比重。大力吸引和集聚民营企业总部，鼓励民营企业做大做强，开展行业内并购重组。鼓励民营经济建立多元化产权制度和现代企业制度。引导民营企业优化资本结构，走自身积累、直接融资和间接融资相结合的道路，加强与国资、外资的融合与嫁接，促进民营企业在更大范围配置资源。开展民营企业履行社会责任体系建设，加快建立企业社会责任标准。
5．完善促进产业转型升级的机制。及时修订完善产业导向目录，引导产业转型升级，建立新型产业体系。优先发展现代服务业，积极打造文化创意产业、金融服务业、现代物流业、信息与软件服务业等生产性服务业集聚区。完善管理机制，强化规划引导，积极推进区域整合，以国家现代服务业综合改革试点城市为契机，大力推进服务业体制和政策创新。大力培育战略性新兴产业，积极引导人才、技术、资金、土地等资源要素向战略性新兴产业集聚。设立十大产业发展基金，强化政府引导和政策扶持。统筹规划产业集聚大平台建设，重点加快大江东产业集聚区和城西科创产业集聚区两大省级产业集聚区建设，建立健全推进集聚区建设的协调机制和管理机构，完善集聚区布局，提升功能，优化要素配置，促进集聚区健康稳步发展。
6．完善创新人才培育和激励机制。继续实施“杭州市钱江特聘专家计划”，大力引进国内外智力项目，促进留学回国人员创业。加强留学人员创业园和大学生创业园建设。继续实施大学生“实训促创业、创业带就业”发展战略，完善和发扬大学生创业的杭州模式，推进大学生实训工作，加大扶持力度，进一步提高创业的质量和水平。开展高新技术企业分配制度改革，探索智力要素参与收入分配，调动创新人才积极性。建立创新型人才及团队选拔、培养和考核机制，进一步完善人才激励机制和奖励制度。以创建国家知识产权示范城市为契机，推进知识产权创造、运用、保护和管理，加快知识产权试点园区建设，搭建知识产权保护平台。
7．完善科技创新的机制。加快推动经济发展转入科技引领、创新驱动轨道，全面激发创新活力，推进国家创新型试点城市建设。构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的区域创新体系。深化科研院所分类改革，建立多种模式的产学研合作组织，完善风险共担、利益共享的产学研合作机制。推进名校名院名企的战略合作，建立完善与国家部委的自主创新联动机制，鼓励与境外企业联合组建研发机构、技术联盟和行业技术创新组织。完善各类科技园区创新和孵化机制，引进共建一批科技创新载体，加快建设面向中小企业科技创新的服务平台。创新科技投入机制，提高r&d占gdp的比重。完善创新激励政策，深化技术要素参与股权与收益分配，开展股权激励试点。创新创业风险投资机制，探索政府引导各类金融机构和民间资本参与科技开发的有效机制。
专栏一 经济体制改革方面的重点项目和主要改革任务
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重点项目 |
改革任务 | |
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1 |
建立促进经济转型升级导向机制 |
不断理顺产业集聚区、开发区管理体制；出台促进经济转型升级产业导向目录与政策；运用行政、财税及其他各种政策手段形成能激发新兴产业、淘汰落后产能、扶强支柱产业的导向体制与机制，确保经济转型升级目标的实现。 |
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2 |
完善国资营运体制与机制，建立国资统一管理体系 |
把游离于国资监管体系外的各种各类经营性国有资产逐步纳入国资管理平台；强化国有资本经营预算管理，完善国资营运的绩效考核体制；进一步加强区县国有资产管理。 |
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3 |
搭建金融投资平台 |
整合现有投资集团资产及相关金融资产纳入统一的营运体系，建立大金融平台。 |
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4 |
要素市场配置改革 |
进一步打破各种要素流动的藩篱，建立统一的覆盖全社会的人才、技术、资金、土地等要素市场体系，降低要素流动成本，进一步健全产权交易平台和管理体系。 |
1. 健全城乡区域发展一体化的体制机制。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，坚持以新型城市化为主导的战略方向，坚持以改革创新强动力增活力，进一步加强城乡区域统筹发展，加快形成城乡区域发展一体化的新格局。继续推进规划建设一体化、产业发展一体化、要素配置一体化、生态保护一体化、公共服务一体化、民生保障一体化，真正形成城乡协调发展的新格局。加大市级财政对县（市）转移支付力度，探索建立县乡财政基本财力保障制度，打破城乡二元体制。围绕“一主三副六组团”，加快构筑以市区为中心、县城为基础、中心镇为节点、高速公路和“黄金水道”为骨架的市域网络化大都市。全面推进扩权强县、扩权强镇改革。继续培育中心镇，探索行政执法权向中心镇延伸。
2. 推进杭州都市圈建设。实施《杭州都市经济圈发展规划》，进一步发挥杭州中心城市辐射作用，推进杭嘉湖绍四市的全面合作，整合优势资源、大力推进规划共绘、交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、社会共享，实现联动发展。创新区域合作机制，拓展专业合作领域。建立重要资源统筹配置机制，形成区域产业转移引导机制和建设项目利益共享机制。积极创造条件推进轨道交通延伸至杭州都市圈节点县（市）。搭建交流平台，促进政府、企业、民间团体间合作交流。
3．开展中心镇培育和小城市试点。明确小城市定位，通过完善规模体系、创新体制机制，提高公共服务能力，促进人口集中和产业集聚，把省、市级中心镇培育成为产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的区域经济社会中心。重点将部分人口数量多、产业基础好、发展潜力大、区位条件优、带动能力强的中心镇培育成为现代新型小城市。
4．深化户籍制度改革。以农民工户籍入城作为户籍制度改革的突破口，推进农民工市民化，逐步实现农民工享有与城市居民同等的公共服务保障。分别制定城镇规划区域内农民、非城镇规划区域内农民和外来农民转为城市居民户籍的办法。在中心镇尤其是小城市培育试点镇先行开展本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可流转交易为主要内容的户籍制度改革试点。
5．推进农村产权制度改革。对城镇规划区域内的农民宅基地实行旧城改造，使得宅基地的土地利用率达到城市用地的一般标准，对城市规划区域内的农业耕地实行征收补偿的同时，给予农民同城居民待遇。对非城镇规划区域内的农村宅基地进行整治。建立农村宅基地退出机制、城乡建设用地增减挂钩制度和节余复垦指标的回购制度，制定并推进农村宅基地复耕计划和耕地的集约化经营计划。进一步推进和完善农村产权交易平台建设，开展农村住房产权制度改革，促进节约集约用地。
6．推进城乡土地管理制度改革。积极开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，开展以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权试点。完善土地要素市场，支持县（市）及中心镇成立土地整治和城镇投资开发公司，将通过农村土地综合整治获得的建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等纳入交易市场。健全农村土地承包经营权流转机制，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，提高农业规模化经营和组织化水平。积极探索建立基本农田保护补偿制度。探索实现区域耕地占补平衡的多种途径，保证占补耕地质量相当，鼓励占补耕地集中连片。
7. 创新区县（市）协作机制。切实发挥市领导挂钩联系、区县（市）协作、“联乡结村”、结对帮扶等工作载体，进一步加大力度，抓住重点，推动工作。特别是要创新区县（市）协作的内容和方式，充分发挥协作帮扶的助推作用，着力推动市区与五县（市）产业互补、文明交融。要在发挥政府“有形之手”作用的同时，更加注重发挥市场“无形之手”的作用，通过政策创新和制度安排特别是农村土地使用制度、中心镇建设管理体制、投融资体制的改革创新，充分调动社会方方面面力量参与统筹城乡区域发展的积极性，让资本、技术、人才、信息等要素资源更多地流向五县（市）和农村地区，实现资源要素的合理配置、优化组合、高效利用。
专栏二 建设新型城乡体系方面的重点项目和主要改革任务
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重点项目 |
改革任务 |
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1 |
建设新型城乡体系 |
推进规划建设一体化，产业发展一体化、要素配置一体化、生态保护一体化、公共服务一体化、民生保障一体化，逐步实现城乡统一管理体系的形成。 |
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2 |
开展小城市试点 |
进一步完善小城市行政管理体制、建设管理体制、社会事务管理体制、投融资体制、财政管理体制，提高小城市公共服务管理水平。 |
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3 |
户籍制度改革 |
以小城市、中心镇建设为抓手，促进农村人口向城镇集聚；以稳定的就业、居住地为标准，把进城创业、务工人员农业户口登记为城镇户口。 |
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4 |
农村产权制度改革 |
在原有四个乡镇开展“二选一”试点取得初步成效的基础上，将试点范围逐步扩大到五县（市）所有中心镇；逐步开展农村资产确权、发证工作；完善农村产权交易服务网络，将农村资产产权纳入市场交易。 |
1．推进分配制度改革。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，积极创造条件增加居民财产性收入，逐步形成中等收入者占多数的分配格局和社会结构。深入实施低收入群众增收行动计划和低收入农户奔小康工程。探索建立最低工资标准与人均地区生产总值联动增长机制，加快推进企业工资集体协商制度，促进职工工资较快增长。增加农民的薪金、股金、租金和保障性收入，增强农民职业技能和创收能力，加快农民增收步伐。
2．建立促进就业长效机制。进一步健全促进就业长效机制，以城镇失业人员、大学毕业生、农村转移劳动力、外来务工人员为重点，继续深入实施创建“充分就业社区、充分就业行政村、创业型城市和提升劳动者素质”四大行动计划，打造充分就业城市。加大农村劳动力转移就业帮扶力度，深入推进城乡统筹就业。增强公共就业服务能力，为劳动者和用人单位提供“一站式”的就业服务。全面推动创业带就业工作，加强创业培训和职业技能培训，鼓励开展科技创业、智力创业、技能创业。建立完善创业培训、小额贷款、创业指导、后续服务等一条龙服务机制。
3．健全和完善社会保障体系。按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的方针，进一步完善城乡居民社会养老保险制度，继续扩大各种社会保障覆盖面，逐步提高保障水平，确保城乡居民老有所养。扶持社会兴办养老机构，落实新建养老机构床位补助和运营补贴。加强农民工和外来务工人员的社会保障，逐步实现杭州人与“新杭州人”、市区与五县（市）居民“同城同待遇”。完善城乡社会救助制度，实施残疾人基本生活保障工程，构建困难群体生活保障体系，进一步健全和完善物价上涨与低收入群体临时价格补贴联动机制，及时向困难群体发放价格补贴，全面实现动态管理下的应保尽保。完善保障性住房体系，探索整合各类住房保障模式，进一步完善住房保障政策，扩大经济适用住房、廉租住房的覆盖面，形成住房保障体系的杭州模式。对城市公共服务进行分类管理，制定城市居民基本公共服务的享受标准，加快同城同待遇的落实。
4．深化医药卫生体制改革。加快建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，率先建立覆盖城乡、全民共享的基本医药卫生制度。加快推进农村基层卫生服务网络建设，初步实现基本公共卫生服务均等化，建立比较完善的城乡医疗保障体系。积极推进公立医院新型管理体制、运行机制和监管机制改革，进一步开放医药市场，加快形成多元办医格局。推进名院集团化办医。建立完善医药购销管理机制和医药价格体系，进一步健全医疗机构价格管理、价格投诉和价格公示制度。加大医疗救助力度，建立困难救助人均筹资额逐年增长机制。
5．深化教育体制改革。积极推进国家级、省级教育改革试点建设，完成各项目标任务。构建优质基础教育资源均等化体系，进一步加大名校集团化办学和城乡学校互助共同体建设力度。健全教师人事管理制度和师资激励保障机制，实施教师专业化发展促进计划，加强教师队伍特别是农村教师队伍建设。深化办学体制改革，鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业，探索公共资源支持非营利性民办学校发展机制，完善民办教育健康发展促进机制。探索市属高校管理体制改革，推动杭州师范大学管理体制改革，大力支持杭州师范大学争创一流综合性大学。健全教育普惠机制，统筹经济困难家庭、进城务工人员等弱势群体子女的教育问题，完善学生资助体系建设。
6．深化文化体制改革。推动经营性文化事业单位转企改制，加大文艺院团改革力度。坚持“院团＋剧场”改革思路，加快优势资源整合。稳妥推进广播电视制播分离改革，积极探索非时政类报刊杂志转企改制工作。组建杭州文投创业投资有限公司，对文创项目进行投资运作，逐步培育为我市文创产业的战略投资者，成为我市文创产业投融资新平台。健全现代文化市场体系，大力发展文化产品专业市场和文化产业要素市场，推动现代文化流通产业的发展。创新公共文化服务运行机制，加快建立覆盖城乡的公共文化服务体系。建立健全文化管理体制，推动文化产业升级。坚持规划引导与政策扶持相结合，推动文化创意产业发展。培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公有制经济进入文化产业领域。创新公共文化服务绩效考核与评估机制，研究符合实际的公共文化服务体系建设绩效评价指标体系。
7．深化社区管理体制改革。建立健全新型社区管理和服务体制，探索建立行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的体制机制，形成基本公共服务、居民互助服务、市场有偿服务三结合的社区服务体系。探索新经济组织、新社会组织服务管理模式，完善促进社会组织发展政策制度，引导和支持社会组织参与公共服务和社会管理。健全完善社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三位一体、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，加快建设现代化和谐社区。社区公共服务工作站要按照“人随事转、费随事转、权随事转”的原则承担政府公共服务延伸职能。推行“责任社工”、片组户民情联系制度，全面实行社区区务公开。加快建设农村社区服务中心，进一步提高覆盖面。建立市民需求表达机制和公共参与机制，培养市民表达需求和参与决策的自觉意识。
专栏三 社会管理体制改革方面的重点项目和主要改革任务
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重点项目 |
改革任务 | |
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1 |
分配制度改革 |
健全职工工资协商制度；强化企业经营者和职工收入水平的平衡机制。 |
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2 |
医疗制度改革 |
落实新的医改政策，建立城乡衔接、完善的医疗保障体系；实施国家基本药物制度；推进公立医院改革。 |
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3 |
文化体制改革 |
加快文化事业单位转企改制步伐；引导加快民间资本进入文化领域；组建杭州文投创业投资有限公司，搭建文创项目投资运作平台。 |
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4 |
社会管理体制创新 |
继续完善社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三位一体社区管理体制。 |
（四）深化行政管理体制改革，打造高效的服务型政府
1．加快政府职能转变。按照国务院机构改革的总体思路，适时推进机构改革。加强社会管理和公共服务部门，合理配置宏观调控部门职能。建立职能有机统一的大部门体制，切实提高行政效率。以转变政府职能为核心，按照精简统一效能的原则，紧密结合杭州实际，围绕市委、市政府城市发展战略和产业导向，体现城市发展特色，突出社会民生需求，进一步理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，规范政府机构设置，完善行政运行机制，推进依法行政，提高行政效能，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的大城市行政管理体制。加快法治政府建设，大力推进依法行政和执法规范化，提升政府权威和执法公信力。深化完善综合考评，强化绩效管理，建立政府公共服务质量评价指标体系，不断推进政府创新。
2．完善科学民主决策机制。以民主促民生，健全科学民主决策机制，提高决策透明度和公众参与度。探索建立重大决策责任追究制。扩大政务公开范围，完善重大事项集体决策、专家咨询和听证等制度。推进市民代表列席市政府常务会议、全体会议并网上直播制度。建立健全决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制。全面推进电子政务建设，建设完善行政审批体系，推进各类行政许可、公共资源交易等事项跨部门办公和并联审批。深入推进“数字监察”系统建设，实现对各类行政审批事项运行过程实时监督的全覆盖。进一步构建权力阳光运行机制，继续建设“两家两中心”，完善行政服务中心功能，打造网上行政服务中心。
3．深化行政审批制度改革。继续推动行政机关内部行政许可职能整合与集中改革，完善投资项目审批联动机制，减少前置条件、审批环节、审批部门，缩短审批时间。规范非行政许可审批事项的设立，逐步建立行政审批事项监管长效机制。完善投资项目审批代办制和政府投资项目代建制。探索建立党政、市民、媒体三位一体的“市民之家”市民代表工作机制。
4．深化财政体制改革。完善公共财政体系，调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，积极推进预算编制、执行、监督“三位一体”的组织体系改革。稳步推进国库集中支付改革，将财政性资金全部纳入“国库单一账户体系”运行管理。建立政府向社会组织购买服务的制度，出台相关配套政策，明确购买服务的范围、标准，引入竞争机制，强化评估监管。推行财政信息公开，实行财政预算执行情况、绩效评价结果和财政性投资工程审价结果公开制度。深化预算制度改革，建立绩效预算制度和国有资本经营预算，探索涉及财政资金的审计报告向社会公开的办法和途径，强化预算管理和监督，扩大财政直接支付范围。保证“三农”投入，构建财政支农、统筹城乡发展的有效载体。
5．推进事业单位分类改革。创新事业单位内部管理制度和运行机制，进一步理清政府提供公共服务的范围和标准，推进政事分开、管办分离。完成市级机关公车改革，推进区（县）机关车改，完善车改后各项保障措施。推进法定机构改革试点，加快建立和完善法人治理结构改革、财政供给方式改革和事业单位整合等改革。推进岗位设置管理，完善人员聘用制度，实现事业单位人员管理从身份管理向岗位管理，从行政任用关系向聘用关系的转变。实行绩效管理，完善岗位绩效工资制。
6．提升社会中介组织功能。坚持培养发展和监督管理并重的原则，简化登记制度，降低社会组织准入门槛，大力培育发展包括社会团体、行业组织、社会中介组织、志愿团体在内的各类社会组织。政府通过购买“公共服务”，开展政府职能向行业协会转移的改革试点。根据行政许可法的要求，将可由社会承担的行政、事业职能逐步转移到行业协会、商会等社会中介组织。
专栏四 政府管理体制改革方面的重点项目和主要改革任务
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重点项目 |
改革任务 | |
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1 |
财税管理体制改革 |
稳步推进国库集中支付改革；逐步推进预算公开制度；推进政府购买社会组织服务。 |
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2 |
机构改革 |
探索并实行大部制，完善行政运行流程；转变政府职能，简政放权，实现行政管理的网络信息化等。 |
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3 |
行政审批制度改革 |
压缩审批时间，市级直接审批项目五年内减少20%；整合行政许可职能，加大网上审批力度。 |
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4 |
推进市、区（县）机关车改 |
完成市级机关公车改革；同步推进区（县）机关车改；完善车改后各项保障措施。 |
四、保障措施
（一）加强领导，完善综合配套改革组织工作体系
在市综合配套改革试点工作领导小组（以下简称市综改领导小组）的领导下，由市综改领导小组办公室牵头，制定综合配套改革年度实施意见和阶段性实施计划，并抓好规划落实。
加强市综改领导小组办公室建设，充实力量，完善制度，强化职能。市直相关部门和区、县（市）政府作为改革的实施主体，要健全综合配套改革的领导小组和工作机构，把综合配套改革工作落到实处，并结合实际制定具体措施，认真筹划组织和跟踪落实规划、工作方案和主要项目。
（二）强化监督，完善改革推进的考核激励机制
强化改革项目领导责任制，进一步完善考核机制。市综改领导小组办公室按照设定的改革目标对各责任单位进行绩效考核，对改革不力负有责任者，由市综改领导小组对其问责。建立多层次监督机制，充分发挥各种监督力量的作用，形成社会各界最大限度参与综合配套改革的监督机制。监察部门要加大行政效能监察力度，对各职能部门改革任务完成情况进行督查；积极发挥人大监督作用，对重要的综合配套改革任务提请人大进行监督落实，使监督真正走向法制化；拓展社会监督，建立和完善外部约束机制，逐步实现重大改革方案公告、听证和市民投票等制度，增强权力运行的透明度；加强舆论监督，获取各种民间监督力量的支撑，实现监督效果最大化。
严格考核奖惩机制。市综改领导小组办公室制定综合配套改革推进考核办法，纳入部门和区、县（市）政府的年度目标考核体系。制定综合配套改革奖惩激励办法，实施全市综合配套改革创新奖，对实施改革成绩突出和改革项目具有创新及示范意义的单位给予表彰奖励。
（三）加强宣传，发挥舆论的正确导向作用
加强综合配套改革的宣传报道，突出改革举措、改革成果，形成推动改革的舆论氛围，引导社会各界关注改革，推动改革的深入发展。及时总结推广改革经验，各地各单位要结合改革推进情况，及时总结相关领域的改革经验，交流推广改革成果，充分调动广大人民群众参与改革的谋划，支持改革的实施，做好改革的监督，以主人翁的姿态投身改革。新闻单位要积极向社会宣传各项改革方针政策，宣传重大改革方案的出台和实施成果，宣传深化改革的成功经验，把握改革进程中的理论导向和政策走向，营造全社会参与、支持改革的良好氛围。
