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国务院关于旅游业发展工作情况的报告
--2011年12月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
国家旅游局局长 邵琪伟
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告我国旅游业发展工作主要情况，请予审议。
一、旅游工作的主要进展
党中央、国务院高度重视旅游业发展。改革开放之初，邓小平同志就提出“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”，并强调“旅游这个行业，要变成综合性行业”。江泽民同志指出“我国有丰富的旅游资源，应充分利用，要在提高经营管理水平和切实保护生态环境的条件下，积极发展旅游业”。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，从促进我国经济社会又好又快发展的战略高度，把旅游业摆在更加突出的位置，强调要大力发展旅游业。
在党中央、国务院的正确领导下，经过30多年发展，我国旅游业从小到大、由弱到强，实现了历史性跨越，成为国民经济的重要产业。“十一五”时期，我国国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场全面繁荣，成为世界第三大入境旅游接待国和出境旅游消费国，并形成全球最大的国内旅游市场，旅游业已进入大众化、产业化发展的新阶段。
（一）旅游经济持续较快增长。1978年到2010年，国际旅游外汇收入增长173倍，年均增速17.5%；1994年到2010年，国内旅游收入增长11.3倍，年均增速16.4%。“十一五”时期，旅游业接待总量93.68亿人次，旅游总收入6.01万亿元，旅游总收入年均增长15.3%。2010年，虽然遭受国际金融危机影响，我国旅游业仍实现了全面恢复并较快增长，国内旅游人数比上年增长10.6%，入境过夜旅游人数增长9.4%，出境旅游人数增长20.4%，旅游业总收入增长21.7%。
（二）旅游供给更加丰富。一是旅游接待能力大幅提升。截至目前，全国星级饭店13908家，其中五星级饭店达607家；全国旅行社23315家，其中1387家可以经营中国公民出国（境）旅游；全国旅游客车5.6万辆；各类旅游景区景点达到2万多家，其中a级景区5000多家，5a级景区119家。我国拥有世界自然和文化遗产、世界地质公园、国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村、国家森林公园、国家地质公园等一批资源品位高、深受游客喜爱的旅游景区。国家旅游度假区12个，优秀旅游城市339座。二是旅游产品体系逐步完善。传统观光产品进一步加强，休闲度假旅游产品快速发展，旅游新业态不断涌现，旅游产品正在从以传统观光产品为主体向观光、度假和专项旅游多元化方向发展。三是旅游通达条件明显改善。截至2010年，全国高速公路已达7.4万公里，铁路9.1万公里（其中高速铁路7500公里），全国民用机场175个，开通国内航线1578条、国际航线302条。主要旅游城市与客源地之间的航线航班、旅游列车普遍增加，高速公路服务区的旅客服务设施进一步完善。
（三）旅游业的经济拉动作用更加突出。一是拉动了经济增长。据测算，我国旅游业增加值已占到gdp的4%以上，与旅游相关的行业超过110个，旅游业发展带动了社会投资，促进了相关产业发展。其中，旅游业对住宿业的贡献率超过90%，对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。二是促进了社会消费。2010年，我国居民国内旅游消费达到12579.8亿元，占居民消费总支出的9.4%。三是促进了社会就业。“十一五”时期新增旅游直接就业约300万人，带动间接就业约1700万人。目前，我国旅游直接从业人数超过1350万人，与旅游相关的就业人数约8000万人。
（四）旅游业对相关事业的促进作用更加明显。一是促进了社会主义新农村建设和城乡统筹发展。据不完全统计，全国已有5.3万个村庄开展乡村旅游，农家乐超过150万家，带动1500万农民受益。2010年乡村旅游接待游客超过4亿人次，旅游收入达1200多亿元。二是促进了先进文化传播。旅游业发展促进了中华传统文化的保护和传承。红色旅游已经成为国民接受爱国主义教育和革命传统教育的大课堂。“十一五”期间，红色旅游共接待游客13.5亿人次，年均增长20.4%。三是促进了生态文明建设。旅游增强了人民群众生态保护意识，生态旅游、低碳旅游正在成为旅游消费者的自觉行为。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、盐碱地、资源枯竭矿山等通过发展旅游业得到综合利用。四是为国家整体外交大局和对港澳台工作作出了贡献。作为我国与世界各国交流的重要桥梁和纽带，旅游业已经成为我国外交活动中最活跃、争议最少、效果最好的途径之一。旅游业发挥“民间外交”的独特优势，增进了中国人民与世界各国人民的相互了解，促进了我国与其他国家的政治互信和经济共赢。“两岸四地”旅游合作不断深化，为保持香港澳门长期繁荣稳定发挥了积极作用，为密切两岸人民感情，增加台湾同胞的福祉做出了积极贡献。
实践证明，旅游业是资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的战略性产业，对国民经济持续较快发展具有重要作用。近年来，国务院就加快旅游业发展做出了一系列重大部署，出台了一系列支持政策，推动了我国旅游业快速发展。主要工作有：
（一）把发展旅游业纳入国家战略体系。
一是把加快发展旅游业作为促进我国经济平稳较快发展的战略举措之一。2001年国务院召开了全国旅游业发展工作会议，出台了《国务院关于加快旅游业发展的通知》（国发〔2001〕9号）；2009年国务院召开常务会议进一步研究国际金融危机背景下加快旅游业发展问题，出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。二是把发展旅游业纳入国民经济和社会发展五年规划。“十二五”规划纲要把旅游业确立为服务业发展的重点产业，将加快发展旅游业作为促进发展方式转变、推进经济结构调整的重要措施，并列出专门段落进行部署。三是把旅游业作为促进区域协调发展的重要举措。在国务院制定出台的促进地区或区域发展的意见或专项规划中，都强调旅游业对地方经济社会发展的积极作用，对旅游业发展提出了新要求。
（二）优化旅游业发展环境。
一是加大财政支持力度。“十一五”时期，中央财政投入30亿元，用于旅游宣传促销和旅游景区服务设施开发补助；安排中央预算内投资60亿元，重点用于支持中西部地区旅游基础设施建设。地方政府也明显加大了对旅游业的投入。二是提出促进旅游发展的制度安排。1999年国家实行长假制度，2007年国务院调整法定节假日安排，增加了法定节假日时间，我国职工每年非工作日已达115天，同时出台了《职工带薪年休假条例》，推动落实职工带薪休假制度。2011年，国务院决定将每年的5月19日确定为中国旅游日。三是加大对旅游企业的支持力度。明确宾馆饭店享受与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策，允许旅行社参与政府采购和服务外包，明确符合条件的旅游企业可享受中央财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金和节能减排专项资金支持。
（三）提升旅游服务质量。
一是加强法规和标准化建设。国务院公布了《旅行社条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等法规，全国31个省、自治区、直辖市都公布了《旅游管理条例》或《旅游业条例》等地方性法规。截至目前，发布了旅游业国家标准22项、行业标准18项、地方标准200多项，标准化范围基本覆盖旅游业各主要领域和重点环节。二是做好旅游安全保障工作。按照国家应急体系建设的总体要求，健全了旅游安全应急体系，建立了多部门协同的旅游安全预警机制和旅游安全应急处理机制。近三年来，国家一级共发布旅游安全出行提示242条，接报涉外旅游突发事件47起，国内旅游突发事件100起，组织协调处理了其中部分影响重大的事件。在一系列有重大影响的海外旅游突发事件中，对中国游客的救援工作得到明显加强。在汶川地震中，成功将5万余境内外游客从灾区安全疏散。2011年，成功将因社会动荡滞留在埃及的中国游客接回国内；妥善处理台湾苏花公路大陆游客交通事故以及日本复合性自然灾害中国游客的保障问题。同时，健全市场规则，进一步完善了旅游保险制度，在全国实施旅行社责任险统保示范。三是提高公共信息服务水平。开通了“12301”全国旅游服务热线，重点旅游城市建设了一批旅游咨询服务或集散中心，游客密集场所完善了旅游咨询问讯服务。各地广播、电视、报刊、网站等公共媒体新开设一批旅游频道或栏目，进一步加大了旅游公益宣传力度。四是加强市场监管。建立健全旅游市场准入和退出机制，在全国开展旅游服务质量明察暗访，查处了一批星级饭店、a级景区、旅行社和导游员。旅游、工商、公安等部门联合执法，在全国开展旅游市场秩序专项整治，重点打击不法经营行为。旅游、工商、质检、宗教、文物、标准委等六部门联合开展规范宗教、旅游场所文明燃香活动。五是加强人才队伍建设。完善了导游资格考试制度、导游等级认定制度，探索导游薪酬机制，研究建立和完善旅游职业资格和职称制度。实施全国旅游职业培训计划，在全国旅游系统开展职业技能竞赛。充分利用教育资源，加强旅游系统人才培养。全国开展旅游教育的高等院校、中等职业学校达1968家，在校旅游专业学生109万人。落实胡锦涛总书记指示，连续9年实施“导游援藏”计划，共有531名导游员进藏上岗带团，带动了当地导游队伍素质提升。 （四）提升旅游业对外开放水平。
一是深入推动旅游业对外开放。2007年底，我国旅游业全面兑现加入世贸组织的承诺，宾馆（饭店）领域已经全面实现了国民待遇，旅行社和导游领域的开放程度也大幅提升。2010年8月，作为主动开放措施，国家旅游局和商务部出台《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》，在试点基础上，将逐步对外商投资旅行社开放经营中国内地居民出境旅游业务。二是不断扩大国际旅游交流与合作。截至目前，我国已批准140个国家和地区为中国公民出境旅游目的地，实施111个。“十一五”期间我国政府与外国政府共签订旅游合作协议3份，与其他国家的旅游部门签署的合作协议、协定和备忘录共53份，与美国、俄罗斯、澳大利亚、日本和韩国等多个国家和地区建立旅游合作机制。结合北京奥运会、上海世博会等重大活动，在全球广泛开展国家旅游形象宣传。与法国、意大利、印度、韩国互办了旅游年，与俄罗斯也将互办旅游年。三是创新内地与港澳台的旅游合作。内地与香港、澳门建立了稳定的旅游工作磋商机制。自2003年开始，国务院先后批准了22个省（市）的49个城市试办内地居民赴港澳地区“个人游”，覆盖约2.5亿人。截至2011年10月，内地居民赴港“个人游”达到7500万人次，占同期内地赴港游客人数的52.45%；内地居民赴澳“个人游”4486万人次，占同期内地赴澳游客人数的44.15%。在内地与香港澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（cepa）框架内，内地向香港澳门共开放5个方面18项旅游内容。2008年7月启动了大陆居民赴台旅游业务，截至2011年11月，大陆居民赴台团队旅游人数达到300万人次。今年6月又启动了大陆居民赴台“个人游”试点工作，开启了两岸民众交流的新阶段。
（五）完善旅游业发展体制机制。
一是对旅游业发展进行综合协调。为促进假日旅游和红色旅游健康发展，成立了由17个部门组成的全国假日旅游部际会议和由14个部门组成的全国红色旅游工作协调小组。支持旅游与相关部门开展多种形式的合作，促进旅游业与相关产业的融合发展。地方各级政府普遍加强了对旅游业发展的组织协调，全国有27个省（区、市）建立了旅游综合协调机构。二是加强对重点地区旅游发展改革的指导。2009年国务院专门印发了关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见；鼓励广东、云南、重庆、福建等省（市）在旅游改革方面先行先试；将成都、秦皇岛、舟山、张家界确定为旅游综合改革试点城市。三是加快政府职能转变。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，将政府引导、市场主体和行业自律有机结合起来。各级旅游行政管理部门正在按照要求，逐步把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。加强行业协会建设，在7个省、17个城市成立导游协会，并按照自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的原则，加快推动行业协会的改革和发展。
二、我国旅游业发展面临的新形势
当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会和实现社会主义现代化建设第三步战略目标的关键期，也是我国旅游业的黄金发展期和转型升级期。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化建设步伐加快，我国旅游业发展面临新的机遇和挑战，必须按照科学发展观要求，在加快发展的同时，转变发展方式，全面提升旅游业的发展质量和水平。
（一）面临的机遇。
新时期，旅游业发展面临一系列重大机遇。
一是经济平稳较快发展为加快旅游业发展奠定了坚实基础。“十二五”时期，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着经济的平稳较快发展，我国人均收入将持续增长，消费能力将继续提高，消费方式将发生重大变化。按照世界旅游业发展的一般规律，人均gdp接近5000美元时，旅游将成为城镇居民生活的基本内容和主要的消费需求，旅游业将进入爆发式增长阶段。据预测，“十二五”期间，我国人均gdp将达到并超过5000美元，城乡居民年均出游将超过两次。同时，随着交通、城市建设、旅游基础设施的发展完善，将使旅游通达性和便捷性明显提升。这些都为旅游业持续快速发展奠定了坚实基础。
二是经济结构调整和经济发展方式转变为加快旅游业发展提供了重要机遇。“十二五”时期，我国将以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，更加注重扩大内需特别是消费需求，更加注重保障和改善民生，更加注重服务业发展，更加注重生态环境保护。旅游业作为扩大消费需求的重要领域，作为发展现代服务业的重要内容，作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要产业，将在这些重大的战略性调整中，进一步凸显自身优势与地位。与此同时，现代化的新技术、新装备正在改造和提升传统旅游业，将创造出大量新的旅游业态，增强旅游供给能力；服务方式和商业模式创新正在成为新时期旅游业发展的新趋势，将极大提高旅游业的现代化水平和竞争力。
三是改革开放进一步深化为加快旅游业发展提供了新的动力。“十二五”时期，我国将加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制，实行更加积极主动的开放战略。旅游各相关领域的市场化程度将极大提升，区域和行业壁垒将进一步打破，市场配置资源的体制机制将更加完善，这将为旅游业的发展带来新的契机。今后我国旅游业将更加充分利用国际国内两个市场、两种资源进行发展，发展的动力将更加强劲。据世界旅游组织的最新预测，未来二十年国际游客人数将保持年均4300万人次的增长，到2030年，国际游客人数将达到18亿人次；未来亚太地区将成为新增入境游客最多的旅游目的地，今后二十年将增加3.31亿人次，这将为中国旅游业的持续增长提供更广阔的市场空间。
（二）面临的挑战。
从旅游业发展的外部环境看，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，国际旅游市场面临更多不确定因素；自然灾害和突发事件频发，给旅游业增添了不可预见的不利因素。同时，我国旅游业自身也还存在一些突出问题，需要在今后的工作中逐步解决。
一是旅游产品供给和需求的结构性矛盾依然突出。观光旅游热点产品仍集中在少数知名旅游景区，导致旅游旺季部分景区一票难求、一导难求，新的旅游景区开发建设还有待进一步加强；休闲度假产品仍处于发展的初级阶段，数量和质量与急剧上升的需求存在较大的差距。中西部部分旅游目的地交通不便、可进入性差的问题依然突出。旅游商品种类单一、质量参差不齐，巨大的旅游购物需求未能充分释放。旅游安全保障体系还不健全，旅游便捷服务能力还有待提高。
二是旅游市场秩序和人民群众的期待还有差距。现行的法律法规与旅游市场规律不能有效衔接，旅游民事规则不完善；旅游活动缺乏全程监管，旅游经营和管理不规范；市场诚信缺失，地区和行业壁垒依然存在；旅游部门执法力量不足，综合执法机制不健全。
三是旅游发展方式还不完全符合科学发展的要求。相当一部分地区存在重开发、轻保护，重硬件、轻软件等问题，一些地方旅游发展仍停留在“门票经济”阶段，没有形成完整的旅游产业链，旅游业综合带动效益没有充分发挥；旅游资源管理存在多部门重叠现象，旅游规划体系尚未制度化、法定化，规划执行缺乏监管或监管不到位；旅游业科技含量不高，现代产业组织建设、现代商业模式创新、现代科技运用等方面有待加强；旅游人才队伍的专业化、国际化水平还有待进一步提高。
三、加快发展旅游业的目标和主要措施
《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）提出明确要求：到2015年，我国旅游市场规模进一步扩大，国内旅游达到33亿人次，入境过夜旅游9000万人次，出境旅游8300万人次。旅游消费稳步增长，旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显，旅游业总收入年均增长12%以上，旅游业增加值占全国gdp的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%。旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，力争到2020年，我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。我们将按照《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》的要求，进一步抓住机遇，加快发展，早日把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。
当前和今后一个时期，将重点做好以下工作。
（一）积极提升旅游业总体实力。
把旅游业放在国家整体战略和国民经济和社会发展总体布局中更加积极地予以支持，充分发挥旅游业在促进经济社会全面发展、经济结构调整和扩大内需等方面的积极作用。一是以市场需求为导向，进一步丰富旅游产品和业态，大力提升旅游产品的供给能力。二是以交通建设、旅游配套服务设施建设为重点，加快完善旅游基础设施建设。三是建立和完善旅游公共服务体系，不断提高旅游公共服务水平。四是进一步推进旅游业与一二三产业的融合发展，继续做大做强旅游产业，同时积极运用现代技术特别是现代信息技术，提高旅游业的现代化水平。五是继续抓好人才队伍建设，加大应用型、技能型旅游人才培养力度，探索建立高校与科研院所、行业、企业联合培育旅游人才的新机制，提高旅游人才培养质量。同时，加强从业人员业务培训，提高旅游人才队伍整体素质。
（二）规范市场秩序，提高服务质量。
按照标本兼治、重在治本的原则，下大力气解决长期困扰旅游业发展的市场秩序、服务质量和旅游安全问题。一是逐步统一市场规则，建立健全符合旅游经营特点和运行规律的行政规制、商业规则和企业规范，促进旅游市场吃、住、行、游、购、娱各类规则的配套与衔接。二是逐步建立起旅游市场综合治理和监管的工作机制，加强部门协调，推动联合执法，充实旅游执法人员队伍。三是加快标准制定和推广，根据旅游活动的特点和需求，建立覆盖旅游全链条的旅游标准体系，推广旅游服务和产品认证，开展提升旅游服务质量专项活动，逐步建立完善旅游质量评价、考核规范。四是构建地方政府负总责的旅游安全管理体系，探索建立旅游安全风险提示、突发事件应对、紧急救援等相关制度。
（三）统筹旅游资源保护和开发。
在旅游开发建设中把对自然、文化遗产等重要旅游资源的保护放在突出位置，把发展旅游业与经济、社会、文化和环境建设更好地协调起来。一是更加重视统筹机制建设，形成各资源管理部门协调配合，共同保护旅游资源与旅游环境，协力促进和规范旅游开发建设的工作格局。二是注重发挥规划对资源整合利用的统筹作用，做好旅游规划与相关规划的衔接，建立旅游规划的社会评价制度，确保旅游规划的实施效果。三是规范开发行为，提高旅游开发建设水平，维护资源的区域整体性、文化代表性、地域特殊性和与周边环境的协调性，倡导生态文明理念，创新生态保护和合理开发手段，在开发建设中注入更多的文化内涵和科技含量，培育更多的精品和品牌。
（四）加大对旅游业发展的政策支持。
一是加大政府投入。中央政府设立专项投资，重点支持中西部地区重点景区、红色旅游、乡村旅游等方面的基础设施建设；国务院已经决定将旅游发展基金保留到2015年，重点用于国家旅游形象宣传、规划编制、人才培训、旅游公共服务体系建设等。安排中央财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金、外贸发展基金以及节能减排专项资金时，对符合条件的旅游企业给予支持。二是制定全国旅游业发展规划，同时完善旅游规划体系。把统筹安排旅游资源保护利用、旅游基础设施建设和重点旅游项目建设纳入各地国民经济和社会发展规划。旅游城市在编制和调整城市总体规划时充分考虑旅游规划的有关需要，在编制土地利用规划、海洋功能区划、基础设施规划、村镇规划时要充分考虑旅游业发展需要。三是制定国民旅游休闲纲要，落实带薪休假制度，配合全国人大做好旅游综合立法，研究制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善旅游业发展的法律、法规和制度环境。四是加大金融支持，进一步完善旅游企业融资担保等信用增强体系，拓宽旅游企业融资渠道，积极推进金融机构和旅游企业开展多种方式的业务合作，探索开发适合旅游消费需要的金融产品。五是年度土地供应适当增加旅游业发展用地，积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目；支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。
（五）深入推进旅游业改革开放。
一是加强对旅游业发展的综合协调，完善工作机制。二是积极推进旅游业改革试点工作，探索旅游业改革发展新模式。三是加快政府职能转变，加强旅游政策法规建设，减少行政审批事项，严格依法行政，进一步发挥旅游行业协会在促进行业自律、开展诚信经营、维护旅游者合法权益等方面的作用。四是大力支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。五是积极推进导游管理体制改革，探索符合服务业特点的导游收取服务费机制。六是继续推进旅游国际交流与合作，认真做好旅游对港澳台工作，促进两岸四地旅游业共同发展。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会听取和审议关于旅游业发展工作情况的报告，充分体现了对旅游业发展的关心和支持，必将有力地推进我国旅游业发展。我们将认真研究和落实全国人大常委会的意见和建议，不断改进工作，积极配合旅游法起草工作，努力推动我国旅游业又好又快发展。
