发布文号: 新政办［２００１］１４７号
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
为进一步贯彻落实环境保护基本国策，实施可持续发展战略，从总体上推进我区生态环境保护工作，根据国务院《全国生态环境保护纲要》要求，自治区环保局编制了“贯彻落实《全国生态环境保护纲要》实施意见”。现将《实施意见》转发给你们，请认真贯彻执行。
自治区人民政府办公厅
二○○一年九月三十日
贯彻落实《全国生态环境保护纲要》实施意见
近期，国务院印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》根据我国生态环境面临的严峻形势，对全国生态环境保护工作提出了明确的目标、任务和措施。为认真贯彻落实《纲要》精神，把我区生态保护工作推进到一个新的历史阶段，彻底扭转生态环境恶化的趋势，现结合我区的实际情况，提出如下实施意见。
一、自治区生态环境保护状况
１．我区是全国面积最大的一个省区，地处祖国西北边陲。保护和改善生态环境，是我区各项事业发展的基础，不仅对促进全区国民经济与社会的健康、可持续发展至关重要，而且对保障国家生态安全和边防巩固也具有十分重要的意义与作用。长期以来自治区党委、自治区人民政府始终不渝地把生态环境保护和建设作为一项长期的战略任务，纳入国民经济和社会发展计划，不断实施各项生态恢复治理和生态建设工程。在全区各族人民群众的积极参与下，自治区保护和改善生态环境工作取得了显著成绩。改革开放以来，自治区先后实施了“三北”防护林、平原绿化和天然林保护、防治荒漠化等生态工程，加大了防风固沙、治理荒漠化的力度；实施了塔里木农业灌排和环境保护一期工程，取得了明显的生态效益，二期工程目前也已启动；实施了“１３２１１”环境保护行动计划，防治三大油田（克拉玛依、吐哈、塔里木）开发中的生态环境破坏和环境污染，保护博斯腾湖、艾比湖、塔里木河流域水资源和生态环境；实施了水土保持防治工程，加大了水土流失的治理力度；建立了２３个不同类型的自然保护区；生态农业试点和生态示范区建设正在稳步开展。目前，全区已完成人工固沙造林面积８．２４万公顷，封沙育林育草８８．５３万公顷，治沙造田和改造低产田３．９４万公顷，治理水土流失面积５．４２万公顷，完成综合治沙面积１６．１万公顷，平原人工造林保存面积１０６万公顷，使对９３％的农田受到林网保护。以上措施对促进农牧业生产的可持续发展和绿洲生态环境保护产生了积极的影响。
２．我区是生态环境十分脆弱的地区。目前，全区生态环境恶化的趋势还在加剧，生态环境破坏的范围还在扩大，生态功能衰退造成的危害还在加重。主要表现在：水平衡失调，河道断流，湖泊萎缩、成化和干涸比较严重，“绿色走廊”面临毁灭危险，水域面积较５０年代缩小５０％以上；土地退化，沙漠化面积扩大，全区荒漠化土地面积７９５９万公顷，每年沙漠化面积还以４００００公顷的速度扩展；耕地中土壤盐渍化面积１４５万公顷，占耕地面积的４５％，８０％属次生盐渍化；水土流失面积１０３００多万公顷，占全区总面积的６４．４％；植被退化和破坏严重，天然草场退化面积已达３７４４万公顷；荒漠植被、平原灌木林、河谷林遭受人为的樵采、破坏，生态功能衰退，风沙侵蚀、水土流失加剧；甘草、麻黄草等野生药用植物资源掠夺性的乱采滥挖，草场的过度和不合理开垦，加剧了土地的荒漠化。生态环境日益恶化的原因主要是在干旱、脆弱的生态环境下不合理开发利用自然资源造成的。至今全区没有建立起人口、资源与环境协调发展的机制，对资源采取掠夺、粗放型的开发利用；对生态环境保护和建设投入不足，执法不严，监管不力，使无序开荒、破坏生态环境的现象屡禁不止。以上情况导致了生态环境恶化的加剧和沙尘暴的频繁发生，给人民生产、生活带来极大的危害和损失，严重影响了我区经济和社会的可持续发展。因此，切实解决我区突出的生态环境问题，遏制生态环境破坏的趋势，是全区各族人民面临的一项长期而艰巨的任务。
二、自治区生态环境保护的目标
３．全区生态环境保护的总体目标是：到２０１０年，生态环境保护和建设取得突破性进展，基本遏制生态环境恶化的趋势，局部生态环境有明显改善；实施“三区”（重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好区）生态环境保护战略并取得重要成果；绿洲生态环境得到有效保护；生态保护的监管能力和法制建设进一步加强，为实现生态系统的良性循环打下良好的基础，促进国民经济和社会的可持续发展。
具体目标是：通过１０年生态环境保护，全区重点生态环境问题得到缓解。实施生态环境保护、建设工程，遏制塔里木河下游生态环境恶化趋势，保护和重建“绿色走廊”；采取生物治理与工程措施相结合的手段，保护和恢复荒漠植被，遏制塔里木、准噶尔两大盆地边线沙漠化趋势；实施天然林保护和退耕还林还草工程；“三北”防护林工程，使全区森林覆盖率提高到２．２５％，新增森林面积８２５万亩，遏制草地退化、沙化趋势，改善绿洲生态环境；通过实施跨流域调水及林草建设和节水工程，使艾比湖区域生态环境明显好转；恢复和重建重点治理区域的生态环境，保护荒漠植被和固沙植被，使生态破坏恢复治理率达到３０％以上，生态恶化的趋势得到基本遏制。
建立一批生态功能保护区。对河流源头区、重要水源涵养区、重要湖泊、湿地、重要绿洲、防风固沙区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区等重要生态功能区，通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。
新建一批自然保护区。通过建立各级各类自然保护区，使自然保护区总数到２０１０年达到４０个左右，保护区面积力争达到全区总面积的１３％以上，有效地保护各类良好自然生态系统和重要动植物物种。
建设一批生态示范区。加强生态示范区和生态农业县建设，使全区１５％的县（市、区）达到生态示范区和生态农业县建设标准，力争建成一批国家级生态城镇。
建立、健全生态环境保护法规和监管体系。依法保护生态环境，切实推进生态环境保护和生态建设进程，促进各项生态保护措施得到有效执行，各类资源开发活动严格按计划、规划进行，生态环境破坏得到明显恢复，为全面遏制生态环境恶化的趋势，力争生态环境的全面改善，实现秀美山川的宏伟目标，打下坚实的基础。
三、自治区生态环境保护的主要任务
４．认真做好《纲要》的学习、宣传和贯彻工作。各级政府、各部门、各行业、各新闻单位要在全面认真学习《纲要》的基础上，开展广泛的宣传活动，在全社会形成保护生态环境的氛围。各级领导要提高对生态环境保护工作重要性的认识，增强生态环境保护的责任感、使命感。各地要结合本地实际，提出贯彻落实《纲要》的意见和措施。要采取多种形式做好生态环境的警示教育，广泛宣传生态环境的严峻形势，把贯彻落实《纲要》变为各族群众的自觉行动。
５．全面做好生态环境保护的基础性工作。生态调查、生态功能区划、规划是开展生态环境保护的重要基础性工作。各地要加强生态环境调查，全面掌握生态环境状况，编制生态环境现状调查报告。在生态环境现状调查的基础上，组织开展生态功能区划工作，明确划分重要生态功能区、生态资源开发区、生态良好区，提出具体保护措施，指导我区生态环境保护工作。
６．建立各类生态功能保护区。我区的塔里木河流域，艾比湖湿地，准噶尔与塔里木盆地边缘，天山、阿尔泰山山区等重要水源涵养区，以及一些重要湖泊、河流、重要水源地、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、防风固沙区等重要生态功能区，在保持区域生态平衡和生态环境安全方面具有重要作用。对这些区域的现有植被和自然生态系统必须实施抢救性保护，按照统一规划的要求，分别建立国家级、自治区级和地州（市）组生态功能保护区，在其中停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其它人为破坏活动。各类生态功能保护区的建立，由各级环保部门会同有关部门组成评审委员会评审，报同级政府批准。各级计划、农业、林业、水利、环保、国土资源等有关部门要按照各自的职责加强对生态功能保护区的管理、保护和建设的监督。
７．把生态良好区作为生态环境保护的重点区域，采取积极的保护措施，使这些区域的生态系统和生态功能不被破坏。物种丰富的伊犁河谷、天山、阿尔泰山林区、塔里木河中上游湿地、天山北麓冲积平原下游、渭干河流域、和田河上游胡杨林区等处，是我区重要的森林生态系统、荒漠生态系统及高原山地和典型荒漠野生动植物分市区，具有重要的保护价值，各地要抓紧对这些区域的调查，尽快建立一批不同类型的自然保护区。
８．加强资源开发的生态环境保护。切实加强对水、土地、石油天然气、矿产、森林、草原、旅游等重要自然资源开发的环境管理，严格资源开发利用中的生态环境保护工作。各类自然资源的开发，必须依法履行环境影响评价手续，执行“三同时”制度，资源开发的重点项目，应当编报水土保持方案，否则一律不得开工建设。
９．加强水资源开发利用的生态环境保护。组织制定自治区水资源保护和开发利用规划，对水资源采取最严格的管制措施。制定节水规划，加大节水力度，规范行业用水定额，实行定额用水和取水许可证制度。开发利用水资源要统筹兼顾，生产和生态用水综合平衡，合理配置。坚持开源与节流并重，节流优先，科学开源，综合利用，确保生态用水。在以农业为主的人工绿洲及其外围，生态用水与农业用水的比例应以１：３为宜，在以保护自然植被为主的地区，生态用水与农业用水的比例以３：１为宜，使综合生态用水不低于总开发水量的４０％。流域水利工程的建设要兼顾上、中、下游用水，坚决遏制和杜绝河流断流，确保流域生态用水。生态用水措施应与主体水利工程做到“三同时”，否则不得投产使用。在水资源缺乏的地区，要实行严格的节水措施，限制建设高耗水项目。在河道断流，湖泊萎缩、地下水超采的流域和地区，停止新的加重水平衡失调的蓄水、引水和灌溉工程。合理控制地下水开采，对地下水严重超采地区，划定为地下水禁采区。进一步加大工业废水治理达标力度，严禁向水体倾倒垃圾、工业废料，加快城市污水处理、垃圾集中处理设施建设，防止河、湖（库）及地下水污染。
１０．土地资源开发利用的生态环境保护。土地资源的开发利用要执行土地用途管制制度，明确土地使用者的生态环境保护责任，加强生态用地保护。冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地，建设项目确需占用生态用地的，需报自治区审批，并实行“占一补一”的补偿制度，确保恢复面积不少于占用面积。冻结塔河流域（和田除外）的一切开荒行为，避免荒漠化的加剧；对已撂荒和弃耕两年以上的土地，要依法收回，重新安排使用或用于生态建设，防止水土流失和土地沙化。
１１．加大森林、草原资源开发利用生态环境保护的力度，禁止开垦、采伐具有重要生态功能的草原、林区，已经开发利用的，要退耕退牧，育林育草。实施天然林保护工程，最大限度的保护和发挥好森林的生态效益。对毁林、毁草开垦的陡坡耕地，要按规定退耕还林还草，做好林区的封山育林育草。禁止樵采对林草植被的破坏，调整以野生植物为原料的加工企业，坚决制止滥挖甘草、麻黄草等具有重要固沙作用的各类野生药用植物，对野生植物实行有计划的采挖。发展牧业要走建舍养畜的道路，逐步提高舍饲、半舍饲比例，实施牧民定居和发展家庭牧业相结合的牧区致富工程，科学合理地确定草场载畜量。对严重超载过牧的，要实行草场“休牧期”和“休牧区”，采取轮封轮牧、生态移民等措施，加强草场保护，遏制草场退化的趋势。
１２．加大生物物种资源开发利用的生态环境保护。生物物种资源的开发利用应在保护物种多样性和确保生物安全的前提下进行。依法禁止一切形式的捕杀、采集濒危野生动植物的活动。要严厉打击濒危野生动植物的非法贸易。要加强生物安全管理，加强进口检疫工作，防止国外有害物种进入我区。
１３．切实加强矿产资源开发利用的生态环境保护。严禁在生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园内采矿。矿产资源的开发利用，必须依照矿山环境保护规划进行，坚持生态环境保护与生态环境建设并举，落实矿区生态环境保护措施，已造成破坏的，必须限期恢复治理。要进一步加强对石油天然气勘探开发和公路、铁路建设的环境管理，开发建设单位要把区域生态环境保护和建设作为开发建设活动的重要组成部分，使开发建设活动对生态环境的破坏减少到最低限度。
１４．旅游资源的开发利用，必须把生态环境保护放在首位，明确环境保护的目标和要求，做好旅游资源开发区域的规划和布局，旅游路线的设计、游客容量、设施建设与生态环境的承载能力必须相互适应，确保旅游设施建设与自然景观相协调。要加强对旅游景区的自然景观、景点和生态环境的保护，提倡“景区内旅游景区外食宿”，严格限制景区内旅游设施的建设规模和数量，减少对生态环境的破坏。加强旅游区的环境管理和制度建设，旅游区内的污水，烟尘和生活垃圾必须有配套的处理设施和回收措施，实现达标排放和科学处置，保持旅游区良好的环境质量。
１５．加强农村和农业生态环境保护。通过推动农村和农业产业结构调整，实现由粗放型经营向集约化经营方式的转变，由开荒扩大种植面积向以改造中低产田为主的方向转变，由单纯以粮为主向生态型立体农业、效益农业、创汇农业全面发展的方向转变，努力提高农田耕地的综合利用水平，充分发挥现有绿洲耕地的效益。农业要节约用水，大力发展节水农业，积极推广先进的灌溉技术，提高单位面积生产量，严格限制开荒，使荒漠生态环境得到切实保护。要大力发展无公害农产品生产、示范、推广工作，在全区大力推进无公害农产品生产基地建设，加强农产品质量安全综合检验监测，使我区农产品质量不断提高。在保护和改善农业生态环境的同时，有效保障广大城镇居民的身体健康和消费安全。教育和指导农民科学合理施用化肥、农药、农膜，加强对白色污染和农用化学品污染的防治，积极发展农用有机肥，提高有机肥的施用量，防止土地退化。用于农灌的污水，要符合农田灌溉水质标准，防止污灌对土壤、各种农作物的污染。要积极控制农村面源污染，加大秸秆禁烧的执法力度；加强畜禽养殖废物排放和乡镇企业污染防治的监督管理，依法保护农民的环境权益。
１６．加大生态示范区和生态农业县建设力度。经过２０多年的发展，我区已有一些经济发展快、生态建设力度大、生态环境较好的地区和县（市、区），要鼓励和支持这些生态良好地区，在实施可持续发展战略中发挥示范作用，实施示范性保护。要积极创建一批国家级、自治区级的生态示范区和生态农业县，进一步推动全区县（市）生态示范区和生态农业县的建设步伐。在有条件的地区，应努力推动地（市）级生态示范区的建设。
１７．要重视城市生态环境保护。在城镇化发展过程中，要十分重视生态环境保护，切实保护好各类生态用地。城市（镇）在拆迁改造、布局调整、新区建设中，要严格按照城市（镇）规划办事，要确保有一定的公共绿地和生态用地，实现绿化覆盖率达３０％。小城镇建设要合理布局，科学规划，规模适度，注意生态效益，提高污染防治能力。要加强城市（镇）公园、绿化带、片林的建设和保护。城市（镇）绿化要以植树为主，草坪辅之，大力推广和发展庭院绿化和美化，特别是居民住宅区要按规定留有足够的绿化面积。要继续开展城镇环境综合整治，加快城镇荒山绿化的步伐，加快能源结构调整和工业污染源治理，大力推广使用天然气、石油液化气、电或其他清洁能源，实行“以气代煤”、“以电代煤”，发展燃气交通工具。积极推进环保模范城市和环境优美城镇创建工作，把小城镇建设成绿洲生态型的优美城镇。
四、自治区生态环境保护的对策措施
１８．加强领导，建立生态环境保护综合决策机制。各地要有对历史负责、对人民负责的高度责任感，把生态环境保护作为一件大事，切实加强领导，坚持一把手亲自抓，负总责。要在《纲要》的指导下，结合本地区实际，抓紧编制生态功能区划和生态环境保护规划，指导自然资源开发，推动经济社会与生态环境保护协调发展。在制定经济、社会发展计划、规划，实施自然资源开发和重大生态环境建设项目时，必须进行环境影响评价。要建立生态环境保护责任制，把各级政府对本辖区生态环境质量负责，各部门、各单位对本行业、本系统生态环境保护负责的责任制落到实处。要把生态环境保护和建设放在优先位置，作为经济社会发展的重要组成部分，并保证对生态环境保护的投入。对实施生态环境保护责任的情况，要定期检查、公布，实行严格的考核、奖罚制度。对于失职、渎职，或造成生态环境破坏的，要依法予以追究。
１９．建立健全生态环境保护监管体系。生态环境保护是一项涉及各地、各部门、各行业的综合性系统工程，需要各方面的协调和配合。各地、各部门要按照生态环境保护的目标和要求，明确责任，各司其职，密切配合，共同推进全区生态环境保护规划任务的实施。各地要根据自治区确定的生态环境重点保护与监管区域，结合本地实际，形成立下配套的生态环境保护与监管体系。自治区将建立由主管副主席主持，各厅、局、委、办主要负责同志参加组成的自治区生态环境保护联合会议制度，各地也要形成相应的监督机制，督促和检查生态环境保护任务的实施。各级计划、农业、林业、水利、畜牧、交通、建设、国土资源和旅游等主管部门要按照各自的职能分工，加强自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。环境保护部门要认真履行对生态环境保护的统一监督管理职能，积极做好综合协调与监督工作。要对资源开发项目和重点建设项目实施全过程环境管理，在项目建议书审批立项前由环保部门组织专家对项目建设环境保护的可行性进行论证，积极为项目建设提供指导建议，参与决策，严格把关，变被动管理为主动参与。要广泛开展生态环境监理，严格执法，加大对生态环境保护的统一监管力度。
２０．加强法制建设，把生态环境保护纳入法治轨道。要加强立法和执法，严格执行国家和自治区环境保护及资源保护和管理的一系列法律、法规，依法保护和治理生态环境。要加快制定自治区地方性生态环境保护与建设的法律、规章，健全和完善地方生态环境保护法规和监管制度。要严格执法，强化法律监督，严厉打击各种破坏生态环境的违法犯罪行为。
２１．大力推广和应用先进适用的科技成果，为生态环境保护提供科技支持。各地要根据当地实际，制定科技发展计划，鼓励各类科研和开发机构从事生态环境保护和恢复治理技术研究和科技创新，大力推广和应用先进适用的科学技术。尤其要重点加强农村生态环境保护、生态恢复和水土保持，节水农业、生态农业、荒漠化防治等重点生态环境保护方面的技术开发和推广工作，推动科技成果的转化。要加强和完善生态环境监测、科技推广和信息服务体系，建立生态环境恶化趋势的预测预报制度。
２２．建立增加生态环境保护投入的机制。保护和完善生态环境，需要多渠道、多方位筹集资金。各地要保证生态环境保护的投入，将其纳入本级预算，并逐年有所增长。同时要积极争取国内外资金，争取银行用于生态环境保护的贷款。对中央安排用于我区生态环境保护的专款资金要保证专款专用。要按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费”的原则，积极开辟新的投资渠道。在全区建立有偿使用自然资源和生态环境恢复保证金制度，并建立生态环境保护和恢复治理基金，确保生态环境的恢复和治理。
２３．加强生态环境保护宣传教育，提高各族人民的生态环境保护意识。生态环境保护和建设是西部大开发的重要内容，在实施大开发的过程中，要结合我区生态环境恶化的严峻形势，广泛深入地开展环境教育，有计划地对各级干部，特别是各级领导干部和企业管理者进行生态环境保护方面的教育与培训，提高他们在生态环境保护与经济社会协调发展方面的综合决策能力。运用多种形式积极开展对社会公众和广大农民的环境宣传教育，向他们普及生态环境保护知识，提高全民的生态环境保护意识。进一步发挥新闻舆论的监督作用，加强对生态环境保护的宣传报道，表扬先进典型，揭露和批评违法行为。充分调动各族人民群众参与生态环境保护的积极性，为再造我区秀美山川的宏伟目标而努力奋斗。
自治区环保局
二○○一年六月四日
