发布文号: 杭政[2002]7号
各区、县(市)人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为建立适应我市社会经济发展和人民群众医疗需求的城乡医药卫生体制与服务体系，促进医药卫生事业健康发展，实现用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，提高人民的健康水平，根据《国务院办公厅转发国务院体改办等部门〈关于城镇医药卫生体制改革指导意见〉的通知》(国办发〔2001〕16号)、《国务院办公厅转发国务院体改办等部门〈关于农村卫生改革和发展指导意见〉的通知》(国办发〔2001〕39号)和《浙江省人民政府关于推进城镇医药卫生体制改革的意见》(浙政发〔2001〕10号)精神，结合我市实际，制定本实施意见。
一、实行卫生工作全行业管理，优化卫生资源配置
各级卫生行政管理部门要切实转变职能，推行政事分开。要进一步打破医疗卫生机构的行政隶属关系和所有制界限，积极推进医疗卫生机构的属地化管理；建立和完善卫生行业管理体制，强化卫生监督综合执法；加强医疗服务管理，建立医疗质量监管和医疗质量指标公示制度，定期向社会发布；健全医疗卫生机构、人员、技术和设备等卫生服务要素准入制度；切实加强对卫生技术人员的执业资格管理，禁止各种非法行医。
根据区域卫生规划，搞好医疗机构布局。各地要从实际出发，合理确定政府举办医疗机构的规模和数量，集中力量办好公共卫生机构和一些具有较高医疗技术水平的医疗机构。要把政府宏观调控与市场配置资源有机结合起来，通过有序竞争，逐步优化医疗卫生资源配置。要鼓励和引导卫生技术人员向基层、社区和医疗服务资源薄弱的地区流动。在全市实行城镇卫技人员晋升中、高级职称前必须到基层和农村服务3个月或3个月以上的制度。
要充分利用社区内现有卫生资源，合理设置社区卫生服务机构。各级政府及有关部门要加大对社区卫生服务机构的投入，解决社区公共卫生服务机构必要的配套设施，鼓励各方力量兴办社区卫生服务机构，使社区卫生服务与社区建设同步发展。城镇社区卫生服务机构定为非营利性医疗机构，并可列为基本医疗保险定点单位。
各级计划、物价、财政、劳动和社会保障、药品监督、计划生育、工商、民政等有关部门要按各自的职能，互相支持，密切配合卫生行政部门实行卫生工作全行业管理。
二、实行医疗机构分类管理制度，鼓励社会力量举办医疗卫生机构
将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。按国家规定，不同医疗机构和不同性质的医疗服务享受不同的财政、税收和价格政策。各类医疗机构在机构和人员执业标准、医疗机构评审、人员职称评定和晋升、基本医疗保险定点资格、科研课题招标等方面享受同等待遇。根据区域卫生规划要求，有条件的地方可从非营利性医疗机构中选择具有一定设施条件的医院作为慈善医院，主要收治弱势人群，提供被收容的“三无人员”、享受我市民政福利待遇人群和鳏寡孤独人群的基本医疗服务。社会慈善医院的经费主要由各级政府财政提供，同时接受社会各界的捐助。各级政府要加大对慈善医疗机构监督和管理的力度。
各级政府要鼓励社会资本独立举办营利性或非营利性医疗机构及其他医疗卫生服务机构，要选择部分公立医疗机构进行产权制度改革。鼓励医疗机构不受区域、所有制和行政隶属关系的限制，组建有学科专长和技术优势的医疗集团。对于改制前职工的社会保障待遇，在企事业单位社会保障政策并轨之前，按照“老人老办法，新人新办法”落实社会保障政策。产权按照“谁出资，谁所有”界定。市属单位改制中所置换的国有资产转让收入由市财政(国资)部门收取，实行收支两条线管理，支出主要用于相应的改制成本，如有结余，专项用于卫生事业的发展。区、县(市)所属单位改制中所置换的国有资产转让收入的管理由各区、县(市)根据本地实际制定相应的管理办法。
实行产权制度改革的公立医疗机构和社会资本独立举办的医疗机构，符合条件的也可定为非营利性医疗机构。符合条件的营利性医疗机构，经批准允许列为基本医疗保险定点医院。
三、改革公立医疗机构管理体制和运行机制
要扩大公立医疗机构的运营自主权，积极探索实行医院管理委员会、理事会、董事会聘任院长制、首席医生负责制、委托管理等管理形式，逐步建立产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学的现代医院管理制度，使医疗机构真正成为自主管理的法人实体。
要加快公立医疗机构内部管理制度改革。各级医疗机构要切实增强医疗服务透明度，定期向社会发布医疗卫生有关信息，并制定相应的实施办法，尊重人民群众医疗服务的选择权。
要大力推进公立医疗机构人事制度改革。打破行政职务、卫生专业技术职务终身制，实行由身份管理向岗位管理转变。建立择优聘任和解聘、辞聘制度。实行档案托管和人事代理制度，逐步使“单位人”向“社会人”转变。积极探索具有正高职称的医务人员与多家医疗机构建立工作聘约关系的做法。
加快公立医疗机构分配制度改革，扩大公立医疗机构分配自主权。建立科学的业绩评估和奖惩制度，实行按劳分配和按技术、管理等生产要素分配相结合的分配方式，拉开收入差距。主要负责人可试行年薪制，对有重大技术发明、创造等有特殊贡献的人员可给予重奖。在公立医疗机构中实行基本养老、医疗、工伤、女职工生育和失业保险制度。
推进公立医疗机构后勤服务社会化改革。凡社会能提供有效后勤保障的，都要逐步交由社会去办。对有条件的医疗机构要分离后勤服务部门，使其成为面向社会的独立经济实体。鼓励各医疗机构之间通过合作联合组建社会化的后勤服务企业实体。
四、实行医药分开核算分别管理
对非营利性医疗机构实行药品收支两条线管理，对医疗和药品收支分开核算，药品收支结余按规定全部上缴同级卫生行政部门，纳入财政专户，并全部用于医疗卫生事业。各级卫生行政主管部门要会同财政部门制订科学合理的管理办法。
建立和完善药品收支两条线管理的监督机制，加强对非营利性医疗机构成本核算管理的监督检查。各级审计和财政部门要建立药品收支两条线管理的财务监督制度。
要继续贯彻“总量控制，结构调整”的方针，控制和压缩药品收入的比例，达到年下降5%，到2005年下降到40%的目标。社区卫生服务机构、门诊部及个体诊所除可经销由省级卫生、药品监督管理部门审定的常用药和急救用药外，不得从事药品购销活动。要开展医疗机构门诊药房改为药品零售企业的试点，在取得经验后逐步推广。
五、加大财政投入力度，规范卫生事业经费的使用和补助方式
各级政府要按照公共财政的要求增加对卫生事业的投入。各级政府对卫生事业的投入增长应不低于当地当年财政支出增长的幅度，并逐年有所提高，有条件的地区要逐步达到卫生事业的投入占同级经常性财政支出比例的5%以上。对中医事业投入一般不低于卫生事业费用的10%。对卫生事业发展薄弱地区和薄弱领域，应给予专项扶持。
规范卫生事业经费的使用和补助方式。各级卫生行政部门及卫生监督执行机构所需经费，由同级财政预算列支。政府指令性的疾病控制、妇幼保健等公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。公共卫生事业机构的发展建设支出根据需要由同级财政合理安排。对政府举办的非营利性医疗机构以定项补助为主，对承担公共卫生服务的社区卫生服务机构以定额补助为主，对中医医院和精神病院、传染病院等专科医院在补助时给予适当照顾。
建立以政府投入和社会捐助为来源的公共医疗救助金。公共医疗救助金主要用于医疗机构因承担各种突发性事件所造成的无支付渠道的医药费用，无支付能力及对无主病人实行人道主义救助所发生的医疗欠费等。
六、严格药品和医疗服务价格管理，改革药品流通体制
各级卫生、药监、物价等职能部门要尽快转变职能，强化市场监督，严格对药品、医疗服务价格的监督、检查与管理，切实维护消费者利益。要及时向社会公布政府药品价格政策和药品价格信息，实行药品和医疗服务价格明码标价制度、药品价格监测和中标药品价格备案制度，提高药品和医疗服务价格管理的透明度和时效性。取消政府定价，对非营利性医疗机构医疗服务价格实行政府指导价，对营利性医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。医疗服务项目的政府指导价由省市制定和调整。逐步提高技术劳务价格，降低大型设备检查价格。
积极推进药品和医疗用品流通体制改革。鼓励社会法人、自然人参与国有药品流通企业的产权制度改革。鼓励药品营销企业采用代理、配送、连锁经营、电子商务等现代经营方式，减少流通环节及药品库存，降低流通成本。
积极试行和推广药品集中招标采购。药品监督和卫生行政主管部门要修订有关药品集中招标采购实施办法，制定科学合理的评标指标体系，明确购销双方的权利和义务，规范药品招投标程序，扩大集中招标采购药品的品种和数量。医疗机构是药品招标采购的主体，各级卫生、物价、经贸、药品监管和劳动保障等有关部门要加强对药品集中招标采购工作的监督，确保药品集中招标采购公开、公平，使药品集中招标采购真正发挥作用。对中标药品可制订临时销售价格，切实降低虚高定价，确保集中招标采购药品的差价大部分让利于患者。
七、加强药品监督管理
各级药品监管部门要依法加强对药品研制、生产、流通、使用全过程的监督管理。改革药品抽验机制，建立药品质量公告制度。加强对药品生产企业和经营企业的监督管理，以实施《药品生产质量管理规范》(国家药品监督管理局令第9号)、《药品经营质量管理规范》(国家药品监督管理局令第8号)为手段，严格规范药品生产企业、经营企业的资格准入，建立健全退出机制，防止低水平重复。加强对药品零售企业经营和医疗机构用药的质量管理。认真贯彻执行新修订的《药品管理法》及有关的法律法规。加强对药品市场的监管，严厉打击制售假劣药品和医疗器械以及无证生产、经营药品和医疗器械等违法行为，坚决取缔药品集贸市场，规范药品流通秩序。建立完善与药品分类管理相适应的规章制度，认真贯彻执行《药品流通监督管理办法》(国家药品监督管理局令第7号)以及《处方药与非处方药流通管理的暂行规定》(国家药品监督管理局令第10号)，强化对药品零售的质量管理。
各级卫生行政和药监部门要加强对药品和医疗器械促销活动的监督和管理，严禁药品生产、批发企业雇佣推销人员或医务人员，在药品零售企业内以“坐堂医”、“健康咨询”、“义诊”等名义非法开展医疗活动或以此方式进行药品、保健品、医疗器械的促销活动。
八、深化农村卫生体制改革，保障广大农民健康
各级要实行制度创新，尽快建立充满活力的具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系，使农民人人享有初级卫生保健。
规范政府对农村医疗卫生事业补助的范围和方式。乡镇卫生机构上划到区、县(市)级人民政府管理，经费预算指标相应划到县级财政。对承担农村预防保健和基本医疗的医疗机构，由县级政府给予定额和定项的补助。
加强中心卫生院的建设。各地要在全区、县(市)或更大范围内公开选拔作风好、懂技术、善管理的具有主治医师及以上职称的优秀人才担任乡镇中心卫生院院长，提高中心卫生院医疗、预防、保健的综合水平。采取学历教育、非学历教育等多种形式加强卫生技术人员的培训，提高卫生技术人员的素质。
乡镇卫生院在坚持以公有制为主体的前提下，可实行资产部分出让、动产出让、不动产租赁和股份制等多种形式的产权制度改革。改革后的卫生院，必须保障农村初级卫生保健工作的落实。改革后的公益性事业单位性质可不改变，政府对原基本医疗和预防保健的投入不减少，基本医疗服务范围和功能不削弱。要对村卫生室实行乡村一体化管理。要积极探索符合农村经济发展，具有预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育等六位一体功能的农村社区卫生服务体系。
建立和完善多种形式的农民健康保障制度。要继续坚持和发展农村合作医疗制度，扩大覆盖面；积极推行农村大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。
九、加强对城乡医药卫生体制改革的组织领导
城乡医药卫生体制改革，政策性强，涉及面广，与广大人民群众的切身利益息息相关，是一项复杂而艰巨的工作。各级政府、各有关职能部门要密切配合，加强指导，力争在2-3年内，初步建立适应社会主义市场经济要求和本市经济社会发展水平的城乡医药卫生体制。
杭州市人民政府
二○○二年六月三日
