发布文号: 国土［办］字［1993］第120号
随着土地使用制度改革的推进，我国的地产市场逐步建立和发展起来。特别是去年以来，改革开放力度加大，经济建设步伐加快，地产市场也随之迅速扩大、日益活跃。地产市场的建立，促进了土地资源的优化配置和土地资产效益的发挥，为经济建设开辟了一条稳定的资金来源；为扩大对外开放，引进外资提供了重要条件；对完善生产要素市场起了积极作用。当前地产市场总的形势是好的。但是，由于地产市场尚处于培育阶段，在发展中也出现了一些新的矛盾和问题。主要是：政府对土地出让缺乏高度垄断，越权批地、多头批地现象严重，建设用地大大突破计划指标；房地产开发投放资金总量过大，结构不合理；房地产开发公司过多过滥，缺乏有效管理；市场行为不规范，个别地区“炒地皮”现象严重，等等。这些问题严重地影响着土地市场的正常运转和经济的健康发展。为贯彻中共中央、国务院关于当前经济工作的决策和邹家华副总理在全国土地管理厅局长会上的讲话精神，加强对地产市场的宏观调控和规范管理，提出如下意见。
一、认真清理在建项目用地，严格查处土地违法行为。
各地要在国务院土地管理执法检查的基础上，对开发区和在建项目用地进行一次清理。凡未经依法批准的项目用地一律无效，必须重新审查，属于允许继续建设的项目要在一个月内补办用地审批手续，同时按规定给予处罚；属于停缓建的项目要收回土地使用权。对虽经合法批准但属于停缓建的项目用地，要充分利用，能耕种的要耕种。土地闲置的，依法收取土地闲置费，闲置超过两年的收回土地使用权。
同时，各地要对土地出让合同的签订和履行情况进行一次检查，对不符合法律法规的合同要进行纠正，在限期内不进行纠正的，上一级土地管理部门要按违法用地进行处理，直至收回土地使用权；对合同符合法律法规，但未按其条款履行的，要督促土地受让方履行合同，经督促仍不履行合同的，要按违约用地处理。
二、加强土地利用总体规划和建设用地计划管理，严格控制土地供应总量。
要做好土地利用总体规划的编制工作。没有完成规划的要加快编制，已完成规划编制的，要根据市场经济的要求对其不适应的部分进行调整充实。尤其要把开发区纳入土地利用总体规划，并使城市规划与土地利用总体规划相衔接。逐步做到在宏观上能够指导土地的合理利用和结构优化，微观上为制订建设用地计划包括土地出让计划提供依据。
建设用地必须实行总量控制。各地必须严格执行国家下达的建设用地年度计划，保证今年各项建设占用土地不突破４４６．７９万亩，其中耕地不突破２４４．２８万亩。市、县要在本省（区、市）下达的用地计划指标内，根据本地实际，制订安排土地供应计划包括房地产开发用地计划、开发区用地计划和土地出让计划。国有土地出让新增建设用地要纳入建设用地计划，旧城改造纳入房地产开发用地计划。要严格控制房地产开发用地总量，确保国家建设项目特别是重点建设项目用地。市、县要逐步做到按不同的用途以合理的比例安排土地供应计划，对出让的土地要做到定位、定量、定用途，与城市规划密切结合。要维护建设用地计划的严肃性和权威性，计划一旦下达，不得随意突破。对确需调整的指标必须按规定的权限和程序报批。对擅自突破计划指标的，必须补办报批手续，并在下年度指标中等量扣除。
三、严格土地审批制度，确保政府垄断土地出让。
出让土地使用权必须按照法定的程序和批准权限由土地管理部门审核，报政府批准，然后由土地管理部门代表政府签订土地出让合同。各地要认真研究规范集体土地进入市场的措施。在新的政策没有出台以前，集体土地必须征为国有土地才能出让。以集体土地入股兴办内联和“三资”企业必须经过县以上人民政府批准，其用地暂可参照乡镇企业用地的规定办理审批手续。
建设用地的审批必须严格按照法定的权限和程序执行，坚持政府“一支笔”审批和土地管理部门一家办理手续的原则。坚决制止越权批地、多头批地和下放土地审批权。为此土地管理部门要积极做好宣传解释工作，加强执法监督检查，当好政府的参谋，严格把关并向政府提出具体建议，把已下放的和分散的土地审批权尽快收回来；今后凡越权批准和非土地管理部门审核的用地一律无效，不予登记发证，并要对当事人追究法律责任。
四、扩大土地使用权出让范围，增强市场竞争机制。
除国家投资的党政机关、行政事业单位办公用地，军事设施用地，公共、公益事业用地，福利住房用地及按照国家产业政策应予支持发展的能源、交能等行业内非经营性用地，可继续采取行政划拨方式提供用地外，商业、金融、娱乐、旅游、服务、房地产开发及其他建设项目，原则上一律通过出让方式取得用地。
土地使用权出让应以招标、拍卖为主，尽量减少协议出让数量。对商业、金融、娱乐、旅游、服务、房地产开发用地要采取招标拍卖的方式出让，城市黄金地段出让要实行拍卖。协议出让价格应以评估地价为基础，参考招标和拍卖价确定，原则上不得低于基准地价。
五、规范土地交易行为，加强划拨土地使用权管理。
要严格土地使用权转让限制条件。凡通过出让取得土地使用权的，项目连续投资必须达到总投资（不包括土地出让金）的２０％或建成面积达到设计总面积的２０％才能转让。不符合上述条件或未达到合同有关转让条件的要求，不予办理土地权属变更登记。福利房或其他享受地价优惠的用地不得转让，若需转让，必须先补办出让手续，补交地价。划拨土地使用权转让必须按国务院第５５号令的规定补办出让手续，补交出让金。
要继续坚定不移地推进清理划拨土地使用权自发交易的工作，力争明年年底前基本完成。已经完成清理的地区，要抓紧建立和完善划拨土地使用权管理制度。今后划拨土地使用权转移一律纳入依法管理轨道。
六、严格土地登记制度，对土地交易行为实施有效监督。
土地使用权无论出让还是转让、出租、抵押，必须办理土地登记，依法确认权属。未经登记，其权益不受法律保护。土地管理部门要通过土地登记，依法对土地交易行为进行审核监督。主要审核监督土地权属、土地转让价格、土地出让合同的履行、缴纳土地税费的情况，对发现的问题及时依法处理。
七、认真抓好地价评估，切实加强地价管理。
各级土地管理部门必须加强地价管理工作，尤其要抓好基准地价评估。全国大中城市要于明年完成基准地价评估工作。在基准地价的基础上按需要评估宗地地价。确定出让底价，逐步做到以评估地价作为核定土地增值额，计收土地税费和政府行使优先购买权的参考标准。今后未经估价的和出让地价低于开发成本的土地不得出让。对低于基准地价转让的土地，政府有权优先购买。
各地土地管理部门应本着政事分开的原则，建立健全土地估价机构，加强土地估价人员业务培训。同时，要按有关规定抓好估价人员和估价机构的资格认证工作。
八、配合有关部门做好土地税费的收取工作。
对财税部门委托土地管理部门代收的税费，要认真收取；各级土地管理部门要向财税部门积极提供有关土地资料，配合收好其他有关土地税费；在国家土地增值税没有出台之前，各地可先征收土地增值费，已开征土地增值税费的地方，应继续做好征缴工作，切实防止土地资产收益流失。
九、配合有关部门，认真清理房地产开发公司。
对在清理中发现的注册资金虚假、没有开发能力以及偷税漏税的房地产开发公司一律停止供应土地；对以虚假注册取得土地使用权的公司和取得土地使用权后没有开发能力的公司，由政府定价收回土地使用权，重新出让。
要对土地管理系统开办的房地产开发公司进行一次全面清理。对受政府委托专事由生地变熟地，为土地出让提供服务的开发公司可以保留。这类公司只拿管理费，不获取利润，不享有土地使用权，不从事房地产经营活动。对从事一般房地产开发经营的开发公司，要与土地管理部门在人事、财务和资金方面脱钩；对不具备开发能力、注册资金虚假、资金不到位的公司要坚决予以撤销。
房地产开发公司经理和主要业务骨干，要经土地管理部门进行土地管理法律、政策的培训，取得合格证书才有资格经营房地产，才能到工商管理部门领取营业执照。
中外房地产开发企业的注册资金和地价款必须自筹解决，不得使用银行贷款。用地单位付清地价款、进行土地登记和核发国有土地使用证后，方可到银行抵押贷款。其地上在建项目或已经国家批准尚未开工的建设项目也应和土地同时抵押。
十、严格控制占用耕地，保障农业稳定发展。
各级土地管理部门必须进一步提高对农业基础地位的认识，全面贯彻执行土地基本国策，坚决制止乱占滥用耕地的现象。要加快划定基本农田保护区的步伐，制定相应的政策法规，并认真落实保护措施。同时，要多渠道筹集资金，积极地、有计划地开发新的耕地，切实稳定耕地面积，保证农业持续稳定发展。
各级土地管理部门要认真领会党中央、国务院关于当前经济工作的决策，从全局出发，增强组织纪律性，充分运用土地管理法律、法规，并结合本地实际，制定具体可行的办法，加强地产市场管理，保障中央宏观调控经济的措施落到实处。
