发布文号: ［１９９６］国土［监］字第１６０号
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）将于今年１０月１日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于促进依法行政、改进行政管理工作，加强廉政建设；对于维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益；对于保障和推动社会主义市场经济体制的建立和完善，都具有重要意义。国务院发出《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发［１９９６］１３号，以下简称国务院通知），要求地方各级人民政府、国务院各部门对行政处罚法的施行予以高度重视，切实做好各项准备工作，保证行政处罚法全面、正确地实施。
土地管理部门是各级政府的职能部门，法律、行政法规赋予县级以上人民政府土地管理部门对土地违法行为的行政处罚权。行政处罚法的实施，既给土地管理部门提出了严格依法行使行政处罚权的要求，同时也为行政执法工作提供了可靠保障。各级土地管理部门应当以此为契机，将土地行政执法工作提高到新的水平，切实维护土地管理秩序，保护各项土地法律、行政法规和规章的贯彻实施，保障公民、法人和其他组织的合法权益。为此，特作如下通知：
一、认真学习行政处罚法和国务院通知精神，提高对实施行政处罚法重要意义的认识。
贯彻实施行政处罚法，关键是提高认识，统一思想。各级土地管理部门的工作人员，都要按照国务院通知的要求，认真学习行政处罚法，特别是领导干部更要高度重视，带头学习，并切实做好实施该法的准备工作。要通知学习，掌握行政处罚法的立法本意、主要内容，提高依法行政的水平。各地要本着学用结合的原则，采取多种方式，抓好土地行政执法人员的培训工作，使他们掌握行政处罚法的具体内容，并在此基础上，组织对土地行政执法人员的考试或考核，合格者才能上岗。
二、积极协助政府做好地方性规章和规范性文件的清理工作。
行政处罚法对于行政处罚的设定机关、种类、幅度、权限都作了明确规定，各地土地管理部门一定要从维护国家法制的统一和尊严的高度，按照行政处罚法的规定，积极主动地协助政府抓紧对土地管理方面的地方性规章和规范性文件进行清理，并在清理的基础上，分别情况作出处理。在清理中，应注意检查是否是享有行政处罚设定权的机关，是否超越法定权限，是否超越行政处罚的法定种类和幅度。如果发现与行政处罚法不符合的，应视情况按照法定程序修改或者废止。法律、法规、规章以外的其他规范性文件，在法律、法规、规章规定给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出的具体规定，是一种执行法律、法规、规章的行为，可以继续有效。
各地清理土地管理规章和规范性文件的工作，应于今年９月底前结束；修订规章的工作，应在１９９７年１２月３１日前完成。
三、依法规范实施土地行政处罚的主体。
根据行政处罚法的规定，行政处罚原则上只能由行政机关实施，非行政机关的企业、事业单位未经法律、法规授权，不得行使行政处罚权；没有法律、法规、规章的明确规定，行政机关不得委托事业单位实施行政处罚。为此，各地土地管理部门都要按照行政处罚法的规定和国务院通知的要求，积极配合政府抓好清理实施行政处罚的主体的工作。禁止土地管理部门的内设机构（即土地监察处、科、股，下同）以自己名义实施行政处罚的作法，一律以土地管理部门的名义实施行政处罚，切实维护土地管理部门实施土地行政处罚的主体地位。同时，要依法理顺、规范土地监察机构和土地监察队伍（土地监察大队、中队、小队，下同）的关系，划定各自的职责。土地监察机构作为土地管理部门内设的专门负责土地监察工作的机构，享有国家土地管理局１９９５年６月１２日颁布施行的《土地监察暂行规定》（以下简称监察规定）第十二条规定的各项职责。土地监察队伍的职责，应当是受本级土地监察机构的委托，进行外勤巡视检查；负责土地违法行为的调查工作；协助人民法院对一些土地违法案件的强制执行工作等。
四、建立健全土地监察工作的程序和制度
行政处罚法对现行的行政处罚制作作了重大改革，确立了一系列的制度。国家土地管理局颁布施行的监察规定也确立了六项土地监察工作制度：土地监察目标管理责任制度、土地监察工作报告制度、巡回检查制度、土地违法行为举报制度、土地违法案件统计制度和重大土地违法案件备案制度。各地土地管理部门既要在土地行政执法工作中实施和健全这六项制度，更要按照行政处罚法的规定和国务院通知的要求，建立并施行如下几项制度：
①听证制度。土地管理部门在作较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，土地管理部门应当组织听证。
②证据先行登记保存制度。在查处土地违法案件过程中，为防止证据可能灭失或者以后难以取得，经本级机关负责人批准，可以将证据先行登记，由当事人就地保存。
③调查取证与处罚决定分开制度。对土地违法案件的调查取证工作由土地监察队伍进行，而对案件的初审则应由土地监察机构进行；处罚决定应由土地管理部门领导集体审议决定后，以土地管理部门名义作出。
④罚款决定与罚款收缴相分离制度。作出罚款决定的行政机关不能同时收缴罚款，而应当由国家规定的机构收缴，以改变行政处罚与行政执法机关及其执法人员的利益直接挂钩的做法。监察队伍人员的工资、业务经费应请同级政府予以解决。
⑤土地行政执法过错责任追究制度。要对土地行政执法人员在执法过程中的过失和错误行为追究责任，以建立完善土地管理机构内部的自我约束机制。
⑥行政处罚决定公开制度。对土地违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
五、要把贯彻行政处罚法和实施《土地违法案件查处办法》结合起来。
国家土地管理局颁布施行的《土地违法案件查处办法》（以下简称案件查处办法），从建立和完善土地违法案件查处制度入手，规范了办案程序，强化了执法制约机构。案件查处办法虽然先于行政处罚法颁布施行，但是其所规定的办案程序和制度仍在行政处罚法规定的范围之内。实施案件查处办法，有利于行政处罚法的全面贯彻实施。因此，各级土地管理部门应当结合贯彻施行行政处罚法，抓好案件查处办法的实施工作，切实提高办案效率和办案质量，及时、准确、稳妥地查处各类土地违法案件。
六、继续推进土地监察体制改革，加强土地监察机构和监督队伍建设，提高土地监察人员的素质。
各地要按照国家土地管理局制定了《土地监察体制改革试点方案》抓好土地监察体制改革试点工作；有条件的地方，应不失时机地扩大试点，进行推广。要把建立高效、廉洁的土地监察机构和土地监察队伍作为贯彻实施行政处罚法，提高依法行政水平的关键工作来抓，切实抓出成效。要加强对土地监察人员的法制教育和相关业务培训，增强他们的工作责任心和依法行政的自觉性，提高他们的执法水平。
一九九六年九月三日
