发布文号: 沪府发[2002]５号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于加强本市人口综合调控的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。
二○○二年一月二十三日
上海市关于加强本市人口综合调控的若干意见
为推进上海“四个中心”的建设，增强城市综合竞争力，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，逐步建立以人口总量调控、人口素质提高、人口年龄结构优化、人口布局合理和人口综合管理为主要内容的人口综合调控政策体系，现就加强本市人口的综合调控提出如下意见：
一、指导原则
（一）坚持人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，强化人口的资源意识和调控意识，切实加强人口的规划和管理。
（二）统筹运用法律、经济、行政等手段，建立人口综合调控体系，控制人口规模，提高人口素质，改善人口年龄结构，优化人口分布，创造良好的人口发展环境。
（三）充分体现控制人口、不控制人才，中心城人口导入从紧、郊区城镇人口导入适度从宽，户籍人口控制从紧、居住人口加强调控的政策导向，既着眼人口总量调控与结构优化的长远目标，又注意与国家现行人口政策的衔接，形成人口管理工作的合力。
二、主要目标和任务
（一）合理调控人口总量。人口规模要与城市的经济、社会发展水平及资源、环境的承载能力相适应，实现由总量控制为主向总量控制与结构优化并重转变。继续抓好计划生育，稳定低生育水平。促进常住人口流入流出合理机制的形成，控制人口机械增长。到２００５年，在上海居住半年以上的常住人口规模控制在１６５０万人左右。
（二）提高人口整体素质。进一步改善人口的身体素质，降低出生人口死亡率和出生缺陷发生率，增强市民保健意识；建立与现代化国际大都市相匹配的开放的、各级各类教育结构合理、相互衔接的终身教育体系；继续完善人才柔性流动政策与体制环境，加大对海内外高层次紧缺人才的引进力度，促进人才国际化，扩大高层次人才培养规模，加快上海人才高地建设。到２００５年，本市从业人员的平均受教育年限由目前的８．９年提高到１１年，新增从业人员的平均受教育年限由目前的１２年提高到１４年，高等教育的毛入学率由目前的３８．８％提高到５５％左右。
（三）优化人口年龄结构。努力减缓人口年龄构成的波动幅度，并注重新增政策性迁入人口、外来劳动力、引进人才的年轻化，努力降低城市常住人口的平均年龄。努力缓解人口老龄化压力，根据人口年龄构成变动，合理调整与发展社会养老福利事业。
（四）促进人口合理布局。加快郊区城镇建设，引导中心城区人口向郊区疏解，郊区人口向城镇集中，鼓励投资类和技术聘用类迁入人员到郊区城镇落户。提高准入条件，严格控制中心城人口的机械增长；适当调整迁入郊区城镇的投资类与技术聘用类人员的进入门槛。到２００５年，郊区城市化水平由目前的４５％提高到６５％左右。
（五）改革人口管理体制。切实改变现行人口管理中“政出多门”、“证出多门”及“人户分离”的现象，逐步形成以居住证管理为主的常住人口现居住地综合管理的模式。
三、政策措施
（一）合理调控人口总量
１、对政策性进沪人口的迁入实行控量节流。合理确定年度进沪人口规模，设计申请者评估指标体系，对支内支边退休、投靠子女、异地婚姻等申请进沪人员，按照公正、公开和公平的原则，实行定量评估、循序排队，有计划地逐步迁入。
２、加强对一般外来劳动力总量和结构的综合调控。根据本市劳动力供需情况，确定外来劳动力申领短期居住证的年度发放总量，并针对不同行业、不同工种，制定包括年龄、技能、文化程度、健康状况等在内的准入条件。对外来劳动力的居住证，实行有条件的准签、续签及停签制度。同时，对外来劳动力分类实行上岗资格认证与培训制度，并将此作为在沪就业与居住的重要依据。在适度从严控制使用外来劳动力的同时，探索建立外来劳动力在沪居住和就业期间的社会保险办法。加强对单位使用一般外来劳动力的监督，保护外来劳动力的合法权益。
３、鼓励上海户籍人口流出。对愿意到外地工作、生活和学习的本市户籍人口，从本政策颁发实施之日起，其户口可按照本人意愿自由迁入或迁出。当前，结合西部大开发和产业梯度转移，鼓励本市居民的流出。同时，积极稳步地开展对外劳务输出。
（二）提高人口整体素质
１、大力发展教育事业，不断提高市民文化素质。高质量、高标准地办好义务教育；逐步提高普通高中的招生比例；继续扩大高等教育在校生规模，重点建设好若干所国内一流并具国际水平的高等院校。到２００５年，本市高校在校生总规模超过５０万人，其中，研究生超过８万人。
２、加强专业技术和岗位技能培训教育，努力提高从业人员的技能素质。进一步放宽对在职人员报考成人高校及攻读硕士、博士学位的条件限制。通过中专和技（职）校等教育存量资源的调整，加强对本市“农转非”劳动适龄人口和城镇各类从业人员进行上岗或转岗培训。今后五年，确保每年有２５０至３００万人接受各类职业与成人教育。
３、探索人才柔性流动的实现形式。适当调整人才进沪入籍政策，努力争取人才流动以柔性为主。促进用人单位自主聘任国内外各类紧缺型和需求型人才，通过岗位聘用、项目聘用和任务聘用等灵活的用人方式，建立高级人才研究室制度、访问学者制度和客座研究员制度，吸引更多的高层次紧缺人才来沪从事科学研究、高新技术开发和应用以及经营管理等。
４、探索对柔性流动人才实行市民待遇的制度。对通过柔性流动方式进沪的人才，试行居住证管理制度，在合同聘用期内可享受包括申办企业、子女入托上学、汽车租赁、购车上牌、办理出入境手续等方面的市民待遇。增强用人单位在工资分配上的自主权和灵活性，进一步推进知识产权入股、期权奖励、技术有偿转让等要素分配方式。
５、对获得博士学位等高学历人员探索实行按工作年限退休制度，适时延长退休年龄。
（三）优化人口年龄结构
１、实行人口机械增长调控政策。在劳动力供应趋紧的行业和阶段，有计划地增加吸收较高素质的年轻的低谷年龄段外来劳动力。同时，通过人才柔性流动的政策机制，积极吸引年轻优秀人才来沪施展才华。
２、建立适合上海特点的养老模式。鼓励养老机构由养老成本较高的中心城区向养老成本较低、环境配套较好的郊区及周边省市转移。发展社区服务和居家养老，推进志愿者服务，探索全市通兑的居民“劳务储蓄”养老方式。在有条件的地方，可尝试探索“老年村”和“老年公寓”等适合老年人口适度聚居的生活模式。
３、促进养老福利机构市场化和社会化改革。对属于社会救助性质的养老福利机构的经费拨付，要从政府对福利院的定额拨款转变为按救助对象补贴，使老年人可以自主选择养老机构。
４、适时调整教育、卫生资源及相关政策。在本市中学和大学学龄人口增长的低谷期，有计划地扩大招收外省市优秀的大学生、高中生。同时，加快幼儿园和社区卫生中心等社会公共事业资源的整合与利用，以适应本市人口年龄结构峰谷交替变化的特点。
（四）促进人口合理布局
１、鼓励中心城人口向郊区疏解。有条件的郊区试点城镇开发，可以与中心城的旧区改造相结合，制定试点城镇新区开发与中心城旧区改造的搭桥政策，吸引中心城居民入住试点城镇。对参与试点城镇建设的开发公司和由中心城迁往郊区城镇的居民，给予相应的政策优惠。同时，研究制定城乡养老保险之间转移和衔接的办法。
２、鼓励本市郊区人口向城镇集中。户口在本市郊区农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者或经批准自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工、经商、投资，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其它正当理由的，经审核均可迁入相应镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民待遇。
３、鼓励符合城镇发展需要的外省市投资类及技术聘用类进沪人员入住郊区城镇。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员，经市有关部门审核后，可申请办理较长期的上海市居住证。对带投资、带项目的外省市人员入住郊区城镇的准入条件，由各区（县）政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要确定，报市政府批准后实行。
（五）改革人口管理体制
１、加强人口发展的综合调控。强化本市国民经济和社会发展计划对人口的调控作用，科学地编制人口总量增长和结构调整的实施计划，并报送市政府审定。在现有市人口与计划生育领导小组、市控制人口机械增长联席会议和市外来流动人口管理领导小组的基础上，统筹建立上海市人口综合调控领导小组（或联席会议），形成人口及其相关政策的综合调控机制，进一步提高人口综合管理的效率和水平。
２、试行并逐步推广居住证制度。对外来常住人口试行居住证管理制度，分类发放进入门槛高低不等、居住有效期限长短不一、享受市民待遇程度不同的居住证。其中，对于一般外来劳动力发放短期居住证，对柔性流动的人才及其直系亲属发放较长期居住证。同时，按照权利与义务匹配、支取与贡献挂钩的原则，逐步地理顺户口簿与居住证、户籍人口与外来常住人口的关系。待条件成熟时，逐步实现居住证管理与户籍管理并轨，并最终过渡到统一的居住证管理。
３、建立以常住人口为基数的统计指标体系。强化对常住人口的统计，建立外来流动人口年度调查统计制度，及时客观地反映本市常住人口的规模、素质水平和人均ＧＤＰ、人均资源占有水平，以及城市环境和基础设施负荷强度，为科学确定本市经济、社会发展目标及制定相关政策措施提供依据。
４、加强人口法制建设。按法定程序逐步健全与人口综合调控相匹配的法规体系，不断完善地方性人口法规和政府规章。坚持依法行政，加强执法检查，提高执法效能。
５、加快人口信息化建设。建立包括覆盖乡镇、街道、各职能部门、劳动力市场和人才市场在内的全市联网的人口信息系统，为人口综合管理提供条件。探索建设高效、畅通、安全、实用的网络信息平台，实现人口、就业、分配和社会保障等各方面信息资源的有机整合和资源共享，加强人口信息的动态监测和分析研究，更好地为领导决策、职能部门管理和市民生活服务。
本意见由上海市发展计划委员会负责解释。
市各有关部门可依据本意见，制订实施细则。
