发布文号: 深府办[2002]124号
现将市财政局、人民银行深圳市中心支行《深圳市财政国库管理制度改革方案》予以转发，请认真贯彻执行。
二○○二年十二月二十六日
深圳市财政国库管理制度改革方案
根据《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函〔２００１〕１８号）和《财政部 中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库〔２００１〕２４号）的精神，为在我市逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，加强财政管理监督，提高资金使用效益，特制定本方案。
一、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
我市财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴中央财政和试点地区的成功经验，结合我市实际情况，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
财政国库管理制度改革遵循以下原则：
（一）有利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行深圳市中心支行国库和代理银行的管理职责，使所有财政性收支按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
（二）有利于管理监督。在坚持不改变预算单位资金使用权、预算执行主体和会计核算主体的“三不变”原则下，增强财政收支活动透明度，对收入缴库和支出拨付的整个过程实施有效的监督管理。
（三）有利于简化操作程序和方便用款。预算外资金收缴操作要简便易行；资金拨付要减少资金申请和拨付环节。
（四）有利于分步实施。一方面，在改革方案的长远规划中，要将预算内资金与预算外资金通盘考虑，要将收入收缴与资金拨付统筹规划，要将市级信息系统建设与区级信息系统建设、“金财工程”建设与全市信息化建设协调起来，提高系统的建设效率与运行效率，使方案在较长的一段时间内对改革都具有指导意义和可操作性；另一方面，又要注意分期分项，逐步到位，总的原则是先专项试点后单位试点，先预算内后预算外，先规范资金拨付后规范收入收缴，先市级试点后全市推开。
二、财政国库管理制度改革的主要内容
按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立国库单一账户体系。
１．国库单一账户体系的构成。
（１）财政部门在人民银行深圳市中心支行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。
（２）财政部门按资金使用性质在商业银行开设直接支付零余额账户；在商业银行为预算单位开设授权支付零余额账户。
（３）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。取消主管部门和所属执收单位设立的收入过渡性账户，由各级财政部门分别在代理银行分行或分支机构设立预算外资金财政专户。
（４）经市政府批准或授权财政部门批准为预算单位开设特设专户。
建立国库单一账户体系后，所有财政性资金的收入与支出逐步纳入国库单一账户管理。
２．国库单一账户体系中各类账户的功能。
（ｌ）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，以及与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
（２）财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和与国库单一账户清算。
（３）预算外资金财政专户用于记录、核算和反映预算外资金收支活动；按执收单位，分收入项目进行核算；向国库单一账户缴款以及拨付预算外资金。
（４）特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，以及与国库单一账户清算。
上述账户和专户要与市财政局国库处及国库支付中心、人民银行深圳市中心支行国库处和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。
在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
（二）规范收入收缴程序。
１．预算内收入收缴执行现行的法律、法规和规定，并根据财政部的规定，逐步规范收入退库管理办法。
２．规范预算外收入收缴制度。
（１）规范收入收缴程序。
改革现行体制下仍然存在的预算外资金收入由执收单位通过过渡性账户层层上解主管部门，再由主管部门汇总定期缴入财政专户或国库单一账户的收缴方式，实行直接缴库和集中汇缴，规范收入收缴程序。逐步实现全市所有银行的所有网点都可以代收预算外资金，为缴款人提供方便快捷的服务。
一是直接缴库。执收单位向缴款人开具缴款凭证与收款收据合一的《非税收入一般缴款书》，缴款人持《非税收入一般缴款书》直接到代理银行缴款，将应缴款项缴入财政专户。
二是集中汇缴。执收单位向缴款人开具票据，直接向缴款人收款后，由执收单位按日汇总填制《非税收入一般缴款书》，到代理银行将所收款项缴入财政专户。
三是资金归集。代理银行每日将各分散网点代收的资金实时归集到财政部门指定的财政专户。
四是信息反馈。代理银行根据有关规定，对收缴收入按照执收单位，分收入项目向同级财政部门、主管部门和人民银行国库处、执收单位报送日（旬、月）报表。日（旬、月）报表的内容包括执收单位名称、项目编码、收入项目、收入金额、代理银行等信息。财政专户开户银行要按规定向执收单位的主管部门报送财政专户收入信息。财政部门、主管部门、人民银行深圳市中心支行国库处、执收单位、代理银行要按月核对预算外资金收入收缴信息，保持账务一致。
（２）健全票据管理体系。
预算外资金收入来源中的行政事业性收费、政府性集资、以政府名义获得的各种捐赠收入等，使用市财政部门统一监（印）制的票据。票据的印制、发放、使用、管理、核销等，按照市财政部门的有关规定执行。预算外资金来源中按照财政部和国家税务总局规定需要纳税的，应照章纳税。
（３）加强收入收缴监督。
各有关部门和单位要切实加强对预算外资金收入收缴的监督管理。一是财政部门要加强对财政专户以及票据的监督管理；二是各级主管部门及执收单位要严格按照国家、省、市的规定，确保资金及时、足额缴入财政专户；三是代理银行要按照国家、省、市的有关规定和与财政部门签订的代理协议，及时办理预算外资金收入收缴、资金归集和信息反馈业务；四是人民银行深圳市中心支行要加强对代理银行代理预算外资金收缴的资金归集业务的监督管理。
为了规范和加强对财政性资金收入收缴的管理，已纳入预算管理，但仍实行集中缴库的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位罚没收入的收缴，按上述预算外收入收缴程序执行。上述收入缴入财政专户后，由财政部门按规定在１０日内划转国库单一账户。
（三）规范支出拨付程序。
１．规范预算内支出拨付程序。
（１）支出类型。
财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出，根据支付管理需要，购买性支出又分为工资支出、购买支出和零星支出。工资支出是指预算单位的工资性支出；购买支出是指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、物品与工程项目等支出；零星支出是指预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出或列入《政府采购品目分类表》所列品目、但未达到规定数额的支出。
转移性支出分为一般转移支出和专项转移支出。一般转移支出是指未指明具体用途的支出，包括未指明具体用途的拨付企业的政策性补贴、拨付预算单位的资金和拨付下级财政部门的资金。专项转移支出是指市对区的专项转移支付，以及市拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等。
（２）支付方式。
按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。实行财政直接支付的内容包括：
一是工资支出以及购买支出，直接支付到收款人。
二是一般转移支出，支付到用款单位。
三是专项转移支出中市对区的专项转移支付，短期内直接支付给区财政；将来条件成熟时，直接支付到收款人。
四是专项转移支出中市拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。
五是中央（省）对区的补助支出中的一般转移支出直接支付给区财政；专项转移支出若中央实行直接支付，则不在市级资金拨付流程之内；若中央尚未实行直接支付，则资金直接支付给区财政。
六是财政部门认为有必要实行直接支付的重大的或特殊性的专项支出。
财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
在改革过程中，财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。
（３）支付程序。
财政资金拨付必须坚持按年度预算拨款、按用款计划拨款、按项目进度拨款和按规定程序拨款的“四按原则”。
财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付中心提出支付申请，财政国库支付中心根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行深圳市中心支行国库部门，通过代理银行进入银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人（或用款单位）的银行账户。
财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付中心申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付中心将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行深圳市中心支行国库处。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。
２．规范预算外支出拨付程序。
分两个阶段进行规范：第一阶段，在依托新的收入收缴技术系统的基础上，市财政部门将资金仍拨付到预算单位的账上；第二阶段，条件成熟时，比照预算内资金拨付管理办法，根据支出管理需要区分支出类别，在遵循“四按原则”的基础上，按支出类别分别实行财政直接支付和财政授权支付。
三、财政国库管理制度改革的配套措施
建立以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户配置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程，各方面工作需要配套推进。
（一）进一步深化部门预算改革。一是要根据中央财政的统一部署，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动，细化预算编制，使分配给部门的预算指标能够根据支出管理的需要，按新的类别进行划分，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。二是要建立和完善项目预算管理，尽快建立完整的部门预算管理体系；进一步扩大对专项支出实行项目预算管理的覆盖面，取消资金切块管理的做法。
（二）修订和制定相关法律法规和管理办法。一是国家修订和制定相关法律法规和管理办法，特别是对改革中新出现的关于国库支票管理、国库存款计息、代理银行手续费等问题出台新办法之后，我市将相应贯彻执行；二是要根据改革的需要和地方实际，制定关于国库收入管理办法、收入退库管理办法、财政资金支付管理办法、会计核算办法、财政资金银行支付清算办法，为改革提供法律保障；三是要抓好清理预算单位银行账户的工作，规范银行账户管理。
（三）以全市信息化建设和国家“金财工程”建设为契机，按照统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台、统一组织实施的要求，统筹规划，综合协调，建立财政管理信息系统和国库管理网络操作系统。
（四）建立健全现代化银行支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。
（五）建立财政国库支付中心。借鉴中央财政和先进试点地区的做法，建立财政国库支付中心。财政国库支付中心专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。
（六）加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；中国人民银行深圳市中心支行要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
四、实施步骤和时间
我市国库管理制度改革分三个阶段实施。
第一阶段：专项资金直接支付试点阶段。从２０００年开始，市本级已陆续对政府采购资金、基本建设资金以及市本级公务人员工资等专项资金实行集中支付。目前以及今后一段时间，此项改革要不断完善。
第二阶段：部门集中收付试点阶段。２００２年，由市政府确定若干个有代表性的部门率先进行财政国库管理制度改革试点。在总结经验、优化和完善方案的基础上，２００３年进一步扩大改革试点范围。改革过程中，可以考虑将所选试点部门的集中支付改革与收入收缴改革分步进行；将预算内支出集中支付与预算外支出集中支付分步进行。暂未进行改革试点的部门，财政资金原则上仍按原办法拨付，但预算单位需按时编制季度分月用款计划（具体的调整办法由财政部门另行制定）。
各区应根据各自的实际情况，从２００３年开始选择若干部门进行改革试点。对于已实行会计集中核算的区，要妥善处理会计集中核算向国库集中收付制度转换和过渡的问题。总的原则是，尚未实行会计集中核算的区，下一步要以国库集中收付制度为改革目标；已经实行会计集中核算的区，要按照规范的改革方案，妥善处理二者之间的转换关系，做好过渡工作，既可以逐步将会计集中核算向国库集中收付制度过渡，也可以采取“一个机构，两种形式；一个系统，两种任务”的方式，即可以考虑由会计核算中心承担财政直接支付和财政授权支付系统工作中的一部分具体操作。各镇可以由当地政府决定采用国库集中收付或会计集中核算方式。
第三阶段：集中收付改革全面实施阶段。在改革试点取得成效和各方面条件已成熟的基础上，择期全面推进改革，争取全市在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
本方案由市财政局、人民银行深圳市中心支行负责解释。
深圳市财政局
人民银行深圳市中心支行
二○○二年十一月四日
