发布文号:
各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，机关各司(室)：
根据国务院《关于印发<全面推进依法行政实施纲要>的通知》(国发[2004]10号)的要求和国家测绘局2005年工作安排，国家测绘局组织起草了《全国测绘系统全面推进依法行政五年规划(征求意见稿)》(以下简称《规划》)，并邀请部分省、自治区、直辖市测绘行政主管部门的专家进行了论证。为了使《规划》能够切合测绘系统的实际情况，提高《规划》的可操作性，现将《规划》送给你们。请结合工作实际，提出修改意见，并于12月5日前反馈给国家测绘局政策法规司。
国家测绘局政策法规司联系方式：zcfgs@hotmail.com
国家测绘局政策法规司
二00五年十一月十日
附：全国测绘系统全面推进依法行政五年规划(征求意见稿)
依法行政是依法治国的重要组成部分，对保障依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。今后五年是测绘系统全面推进依法行政的关键时期。1999年以来，全国测绘系统认真贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政的决定》，加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法行政的能力和水平不断提高。但是，还存在着测绘行政管理体制不完善，测绘立法质量有待进一步提高，测绘行政决策程序和机制不完善，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，基础测绘的公共服务意识有待进一步增强，一些测绘行政管理人员的依法行政观念还比较薄弱等问题。为了认真贯彻国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，落实党的十六届四中全会提出的'贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平'的精神，全面推进依法行政，建设法治政府，结合测绘系统实际，特制定测绘系统全面推进依法行政的五年规划。
一、指导思想和基本要求
(一)指导思想：
1、以邓小平理论和'三个代表'重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，坚持以人为本，树立科学的发展观，全面贯彻落实依法治国基本方略，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。增强测绘行政管理部门工作人员特别是领导干部的依法行政观念，提高依法行政能力，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。进一步转变职能，强化对测绘工作的统一监管，提高测绘公共服务水平和行政管理效能，增强管理透明度，创新服务和管理方式，促进测绘事业的健康发展。
(二)基本要求：
2、推进测绘依法行政必须维宪法和法律的权威，确保法制统一和政令畅通。把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明和精神文明建设。坚持开拓创新和循序渐进的统一，坚持测绘依法行政与提高测绘行政效率的统一。做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和测绘公共服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、工作目标和主要任务
(一)工作目标：
3、政府职能进一步转变，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，政事职能分开基本实现，测绘行政主管部门与市场、社会的关系基本理顺，测绘行政主管部门与其他部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的测绘行管理体制基本形成。
4、测绘法律体系基本完善，测绘立法质量显著提高，《中华人民共和国测绘法》(以下简称测绘法)主要配套制度基本建立。提出的法规、规章草案，制定的规范性文件等制度符合法律规定的权限和程序，能够充分反映测绘行业的实际，为测绘行业协调发展提供制度保证。
5、测绘领域法律、法规、规章得到全面贯彻实施，公民、法人和其他组织的合法权益得到保护，违法行为被及时纠正和处罚，统一、开放、竞争、有序的测绘市场逐步，形成，测绘市场监管更加公正、有效和透明。应对突发事件和风险的能力明显增强。
6、测绘行政执法监督的各项制度和机制基本建立，层级监督明显加强，测绘违法行政行为得到及时纠正。行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的测绘行政执法体制基本建立。测绘行政许可依法得到规范。
7、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度初步形成，行政决策责任追究制度基本建立。测绘行政主管部门提供的信息数据准确、及时，制定的政策相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
8、各级测绘行政主管部门工作人员特别是各级领导干部依法行政观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围不断形成，依法行政能力明显增强，善于运用法律手段管理和处理测绘事务。
(二)主要任务：
9、切实转变职能，创新测绘行政管理方式。各级测绘行政部门要依法履行测绘法所赋予测绘行政管理职能，强化市场监管、公共服务职能，保证测绘行政主管部门的职能不'缺位'、不'错位'和不'越位'。按照国家关于分类推进事业单位改革的要求，采取有效措施进一步推进政事分开。探索完善测绘事业发展的事业单位支撑体系。努力解决省级测绘管理机构的主体资格与所承担的职责不相适应的问题，加强市、县测绘行政主管部门的职责，确保测绘行政管理合法高效。协调解决与有关部门的职责交叉问题，提高测绘行政管理效率。转变测绘市场监管的方式，主要运用经济和法律手段，依法履行测绘市场监管职能，保证测绘市场监管的公正性和有效性，努力打破部门保护、行业垄断和地区封锁，建设与社会主义市场经济体制相适应的统一、开放、竞争、有序的测绘市场。强化测绘公共服务意识，逐步建立公开、公平、公正的测绘公共服务体系，建立测绘公共服务承诺制度。引导和规范测绘行业组织和中介机构的健康发展。制定测绘政务信息公开、共享制度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，各级测绘行政主管部门应当通过网站、政府公报、新闻媒体等形式公开政务信息。提高测绘行政主管部门的行政效率，建立测绘管理和服务的首问负责制，进一步完善公文办理时限制。加快电子政务建设，通过电子政务将办理事项和主体、权限、责任、程序以及条件等，予以固定和公开。加强测绘行政主管部门政府网站建设，使网上办公成为测绘管理与服务的重要手段，实现便民和高效。
10、加强测绘立法工作，提高测绘立法质量。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地制定测绘立法工作计划。测绘法规、规章草案的提出、规范性文件的制定，要把测绘事业发展中的热点、难点问题，作为测绘立法的研究重点。扩大测绘立法的公众参与程度，测绘立法规划、计划要广泛征询基层测绘行政主管部门和管理相对人、服务对象的意见，对重大或者关系测绘行政管理相对人、服务对象切身利益的草案，要通过座谈会、论证会、听证会或者在公共媒体以及测绘行政主管部门网站上公布立法草案等方式听取意见，并建立对听取和采纳意见情况的说明制度。建立健全调查研究制度和专家咨询论证制度，提高调查研究的质量，强化测绘法制机构统一审核职能。建立规章、规范性文件实施效果评估制度，定期对规章、规范性文件的实施情况进行评估。加强对规范性文件的清理工作，适时对测绘行政主管部门制定的规章、规范性文件进行修改和废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突，并将此项工作列入测绘立法计划。建立健全对规章、规范性文件的解释制度。
11、加强基础测绘管理，提高测绘公共服务水平。积极推进'数字中国'和'数字区域'地理空间框架建设，加强对地理空间信息基础设施建设和应用工作的指导。积极推进地理信息资源共享机制建设，提高基础测绘的管理水平。加强市、县级测绘行政主管部门的基础测绘职能，推进市、县基础测绘工作。规范基础测绘规划的制定程序，建立和完善基础测绘需求调查制度，加强对重大问题的研究，强化科学论证和民主参与，提高基础测绘规划编制质量。建立和完善基础测绘规划备案制度，理顺国家与地方基础测绘规划之间的关系，根据基础测绘分级管理的规定，分清层次，增强针对性，突出国家和地方基础测绘规划的有限目标和重点任务。强化基础测绘规划对基础测绘年度计划制定的指导和约束作用。进一步完善基础测绘项目管理制度，建立基础测绘项目的立项、审批、验收的动态管理机制。探索建立基础测绘项目的效益评估机制，提高基础测绘成果的应用水平。研究建立测量标志的分级、分类保护制度，健全测量标志保护责任制，探索测量标志保护的新途径、新方法。加强测绘标准化体系建设，研究制定数据共享、基础地理信息等方面的技术用标准，促进地理空间信息交换和信息资源共享。完善有关突发事件的预警和应急处理的测绘保障机制。推进信息化测绘服务体系建设，充分发挥基础测绘成果在电子政务、电子商务、数字区域和数字城市建设中的重要作用，拓展基础测绘公共服务的广度和深度。
12、加强测绘市场监管，规范测绘市场秩序。建立市场准入公示制度，依法听取社会各方面的意见。建立测绘资质单位信用档案，定期公布违法测绘单位名单及其基本违法情节，同时定期公布信用良好的测绘单位名单。加强测绘资质信息管理系统建设，形成全国联网、实时更新的测绘资质信息管理体系。落实基层测绘行政主管部门的测绘市场监管职责，完善测绘市场清出制度，建立优胜劣汰的测绘市场动态管理机制。建立健全测绘成果质量监督制度，完善测绘成果质量监督检查结果公告制度，充分发挥测绘成果质量监督检验机构的作用。依法改进和完善对测绘项目招标投标活动的监管。适时完善测绘工程成本和价格的标准，为合理界定压价竞争等不正当竞争行为提供法定依据。加快推行测绘专业技术人员执业资格制度，建立和完善测绘专业技术人员的考试、注册、执业和退出的动态管理制度。
13、坚持管理与服务并重，强化地图市场监管。认真贯彻落实国务院办公厅转发的国家测绘局、中宣部等八部门《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管工作的意见》，进一步健全机制、完善制度、改进服务，切实强化地图市场监管。完善地图审核制度和审核标准，严把地图审核关。认真组织实施'国家版图工程'，组织制作并发布系列的国界线和行政区域界线标准画法地图，为地图的编制、制作提供方便。严格执行重大选题备案和地图备案制度，强化地图审核的动态监管。完善地图教材的审定工作，制定并出台地图教材审定标准，提高地图教材质量。完善对地图产品的监管的部门间协调机制，提高监管效率。将地图市场监管和加强国家版图意识宣传教育结合起来，通过不断强化地图市场监管，促进国家版图意识宣传教育深入开展。
14、加强测绘成果管理，促进测绘成果利用。正确处理好维护国家安全与推广测绘成果应用的关系，科学确定测绘管理工作国家秘密范围。完善涉及国家秘密测绘成果生产、加工、使用的保密管理措施。建立健全基础测绘成果使用的动态管理制度，完善对使用涉及国家秘密测绘成果的单位的跟踪服务措施。要加强测绘成果汇交管理，建立测绘成果汇交情况公示制。建立测绘成果目录动态更新公布制度。完善重要地理信息数据审核公布管理制度，确保向社会发布的重要地理信息数据的准确性和权威性。
15、规范测绘行政许可行为，深化测绘行政审批制度改革。要在认真学习《行政许可法》基础上，强化行政许可配套制度建设，对于依法设定的测绘行政许可，要进一步明确许可条件、许可程序等内容。对于经测绘行政管理实践证明，确需设立的测绘行政许可事项，要进行充分调研和评估，依法履行行政许可设立程序。建立测绘许可定期评价机制，对已设定测绘行政许可的实施情况及其存在的必要性适时进行评价，并向行政许可的设定机关报告意见。改革对测绘行政许可事项的管理方式，将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监管有机结合起来，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查，加强对测绘行政许可事项的监管，发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高行政效率和水平。建立实施重大测绘行政许可备案制，纠正擅自增加行政许可条件、改变法定行政程序及违法实施测绘行政许可等违法行为。继续进行测绘行政审批项目的清理，制定取消测绘任务登记、测绘合同备案等行政审批项目后的测绘市场监管措施。
16、理顺测绘行政执法体制，规范测绘行政执法行为。制定测绘违法案件管辖制度，对测绘违法行为的处罚权限进行合理划分，充分发挥市、县测绘行政主管部门的执法主体作用，下移测绘行政执法重心。明确测绘违法案件立案管辖、处罚标准，减少测绘行政执法人员的自由裁量权，避免测绘行政执法随意性。进一步完善测绘行政执法程序，建立重大行政处罚决定的集体研究决策制度，保证测绘行政执法行为的合法性、合理性。建立测绘行政处罚决定向上一级备案制度。建立和完善行政处罚、行政许可、行政强制和行政复议等的案卷归档制度。建立测绘行政处罚案卷评查制度，探索建立行政许可案卷评查制度，量化案卷评查标准，明确责任。规范测绘行政执法文书。认真贯彻落实国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》，建立健全行政执法责任制和执法过错或者错案责任追究制。进一步加强测绘行政执法人员队伍建设，推行资格认证、证件管理和培训考核制度，对测绘行政执法人员的职业道德、测绘法律知识、测绘业务知识、执法技能要定期进行全面的培训和考核，提高其专业素质。维护测绘行政执法的权威，加大测绘行政决定的执行力度，确保测绘法律法规的贯彻落实。
17、加强测绘执法监督、确保政令畅通。各级测绘行政主管部门要自觉接受人大、政协的监督，接受司法监督，接受监察、审计等专门监督机关的监督，接受群众监督和舆论监督。依法做好行政复议工作，建立健全适合测绘系统行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度，落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，建立行政复议责任追究制度，建立行政复议、行政应诉案件统计报告制度，通过行政复议及时有效监督下级测绘行政主管部门严格依法行政。建立和完善测绘行政主管部门目标绩效考核管理制度，把依法行政作为测绘行政主管部门目标考核的重要内容。加大测绘系统上级行政机关对下级行政机关的执法监督力度。
18、完善行政决策机制，实现依法、科学和民主决策。完善测绘行政主管部门内部决策规则，实现事权、决策权和决策责任相统一。建立重大决策事项的法律论证和集体讨论制度，把合法性审查和集体决策作为重大决策过程的必经环节，并事先组织专业机构或专家进行必要性和可行性论证。建立公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。对在测绘行政管理中社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。制定测绘行政决策的程序规定和重大决策法律审查规定，完善行政决策的监督制度和机制，加强对决策活动的全过程监督。各级测绘行政主管部门要明确相应内设机构，并充分利用专业人才或社会专业机构，及时对决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善有关决策。建立重大决策评估制度，定期对重大决策的执行情况进行调查、评估。按照'谁决策、谁负责'的原则，完善决策责任追究的程序、范围、形式。
19、加强测绘行政管理人员队伍建设，提高测绘依法行政能力。坚持学用一致、分级分类的原则，紧紧围绕通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，采取自学与集中培训相结合的方式，充分利用现代化信息手段，继续深入开展测绘行政主管部门公务员学法用法和依法行政的学习和培训，要把依法行政知识列入公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的重要内容。各级测绘行政主管部门要定期举办法律知识培训讲座。测绘行政主管部门法制工作机构要定期举办领导干部依法行政知识培训班，定期开展依法行政培训。要结合公务员培训登记制度和'五五'普法工作，对测绘行政主管部门工作人员的学法时间和考试情况等进行登记。把依法行政情况作为考核测绘行政主管部门工作人员政绩的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。建立和完善公务员依法行政告诫谈话制度和举报投诉制度。逐步引入测绘行政管理相对人、服务对象对测绘行政主管部门工作人员依法行政情况的评价机制。
三、实施步骤和保障措施
(一)实施步骤
20、贯彻落实《纲要》、全面推行依法行政，是一项全局性、长期性的系统工程，既要整体推进，又要重点突出，各级测绘行政主管部门要根据本规划，并结合本地区实际，认真抓好各项任务分解，制定年度工作安排，明确每年度需要完成的任务。本规划自2005年起到2009年分三个阶段进行：
第一阶段：准备阶段，2005年－2006年上半年。这一阶段主要抓好《纲要》的系统学习、宣传和培训，制定贯彻落实《纲要》的五年规划，并制定五年规划的实施意见，将五年规划所确定的任务分解到职能部门。
第二阶段：贯彻实施与制度建设阶段，2006年下半年－2008年。要按照本规划及地方政府的要求全面组织各项配套制度建设并认真实施。认真进行依法行政系统培训，提高测绘系统全体干部职工的依法行政意识。2007年，国家测绘局将组织对五年规划的实施情况进行抽查。
第三阶段：检查总结阶段，2009年。上半年各级测绘行政主管部门对本部门五年规划的落实情况进行自查，下半年国家测绘局组织全国测绘系统进行互查，同时将对规划的实施情况进行抽查，总结五年规划实施情况，表彰先进，提出新的要求，并根据《纲要》和五年规划的完成情况，启动下一个五年规划的制定工作，确保'经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标'在测绘系统得到实现。
(二)保障措施
21、加强组织领导。国家测绘局推进依法行政的工作，由国家测绘局局长负总责，同时成立国家测绘局推进依法行政工作领导小组，领导小组组长由国家测绘局局长担任，副组长由国家测绘局分管法制工作的副局长担任，领导小组成员由国家测绘局机关各司(室)主要负责同志组成。领导小组办公室设在国家测绘局政策法规司，负责组织开展国家测绘局推进依法行政工作的调查研究， 制定推进依法行政工作的总体方案和年度实施意见，协调、指导国家测绘局机关各司(室)及各级测绘行政主管部门落实推进依法行政的各项工作，承担推进依法行政的日常具体工作。各级测绘行政主管部门应成立由主要领导同志为组长的推进依法行政工作领导小组，协调、督促和指导本地区测绘系统推进依法行政的各项工作。
22、科学规划，明确责任。贯彻落实《纲要》涉及面广，综合性强，难度大，需要测绘行政主管部门内各个职能机构各司其职、共同努力。各级测绘行政主管部门要结合测绘工作实际，精心组织制定落实《纲要》和本规划的具体办法和工作措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，认真分析推进测绘依法行政工作中相对薄弱的环节，研究提出推进依法行政工作的具体措施，分解工作任务，把各项工作和责任落到实处。各级测绘行政主管部门主要领导要切实担负起推进依法行政工作的第一责任人的责任，把贯彻执行《纲要》列入重要议事日程，积极进行研究、部署，对贯彻执行《纲要》中出现的问题要及时研究解决，形成一级抓一级，逐级抓落实的工作局面。研究建立测绘依法行政评价制度，对于积极推进依法行政成绩突出的单位，予以表彰和奖励;对于落实推进依法行政方案和措施不力的，要予以通报，并依法追究有关人员相应的责任。各级测绘行政主管部门要将推进依法行政工作的组织、调研、宣传、奖励等专项经费列入经费预算，保证推进依法行政工作的顺利开展。
23、建立依法行政工作报告制度。每年12月底前，下级测绘行政主管部门要将本年度推进依法行政工作所采取的措施，取得的成效，存在的问题以及整改情况；本年度对依法行政情况的检查结果；行政管理相对人及服务对象对测绘行政主管部门反映强烈的不依法行政的问题所采取的措施和处理结果；下一年度推进依法行政工作的方案；贯彻落实《纲要》及本规划的情况向上一级测绘行政主管部门报告。
24、切实加强测绘法制工作。各级测绘行政主管部门负责法制工作的机构在贯彻实施《纲要》中担负着制度建设、组织协调、情况交流、跟踪检查等重要职责，各级测绘行政主管部门要根据其所承担的任务，进一步加强测绘法制机构建设，提高测绘法制干部队伍的政治和业务素质。测绘法制工作机构也要切实增强政治意识、大局意识和责任意识，努力当好本级测绘行政主管部门及其领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，以高度的责任感和使命感，踏实工作，切实履行职责，不断提高工作质量和水平，为全面推进测绘依法行政做出应有贡献。
