发布文号: 晋政发[2003]16号
吕梁地区行政公署，各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构：
现将省水利厅制定的《山西省水利工程管理体制改革实施方案》转发给你们，请认真组织实施。
山西省人民政府
二○○三年九月二日
山西省水利工程管理体制改革实施方案
为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的效益，保障经济社会的可持续发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号），结合我省实际，制定本方案。
一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我省兴建了一大批水利工程，初步建成了防洪、除涝、灌溉、供水等水利工程体系，为全省经济和社会发展提供了防洪安全保障和水资源供给保证，发挥了巨大的社会和经济效益。但是，水利工程管理中也存在一些日趋突出的问题。主要是水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明；水利工程管理单位事企不分、机制不活；水利工程运行管理和维修养护经费渠道不畅，资金不足；供水价格形成机制不合理；国有水利经营性资产管理运营体制不完善等，直接导致了大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行和效益的发挥。
加快推进水利工程管理体制改革势在必行。
二、水利工程管理体制改革的目标和原则
（一）改革的目标。
通过3到5年的努力，初步建立符合省情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，使水利工程产权清晰，权责明确，管理科学，良性运营，效益提高，可持续利用。
1、建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；
2、建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；
3、建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；
4、建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；
5、建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；
6、建立较为完善的政策、法律支撑体系。
（二）改革的原则。
1、正确处理水利工程社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2、正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时，加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3、正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4、正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5、正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
三、水利工程管理体制改革的主要内容和措施
（一）明确权责，规范管理。
1、水利工程实行统一管理与分级管理相结合。
防洪、供水等位置重要、关系重大的水利工程，由省水行政主管部门管理。
跨市（地）的水利工程原则上由省水行政主管部门管理。
大型水库逐步向由省水行政主管部门管理过渡。
跨县（市）的中型水利工程由市（地）水行政主管部门管理；其它中型及中型以下水利工程由县（市）水行政主管部门管理。
汾河、沁河、桑干河、掉泪河、漳河和黄河三门峡库区主干河道原则上由省水行政主管部门管理，也可委托市（地）水行政主管部门或有关单位管理。其余河道（包括所有河道支流）按照属地管理的原则，由市（地）或县水行政主管部门对其所辖地段实施管理。
小型水利工程管理办法按照《山西省人民政府关于农村小型水利产权制度改革的意见》（晋政发[1999]44号）执行。
2、理顺管理关系，强化管理职能。
水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。
各级人民政府或水行政主管部门要理顺与所属水管单位的关系，并指导水管单位理顺与其下属分支机构的关系，加强行业管理，形成运转协调的管理体系。要按照政事分开、政企分开的原则，转变职能，改进管理方式，提高管理水平。
水利工程管理单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。
3、完善责任追究制度。
各级人民政府应依法保障本行政区域内水利工程的安全，及时采取措施，排除险情。
水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府负责人的责任。
其他单位管理的水利工程出现安全事故的，依法追究业主和有关主管部门的责任。
（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1、划分水管单位类别和性质。
根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：
第一类是指承担防洪任务的水库、河道堤防、控制性建筑物及排涝等水利工程管理运行维护任务的单位，称为纳公益性水管单位，定性为事业单位。
第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水等经营性功能的水库、灌区等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位可定性为事业单位。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。
第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。
水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按有关规定负责确定。
2、严格定编定岗。
事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门核定。
实行水利工程运行管理与维修养护分离（以下简称管养分离）后的维修养护人员和准公益性水管单位中从事经营性资产运营及其他经营活动的人员，不再核定编制。但在体制改革的初期，应由水行政主管部门会同编办，根据水利工程的规模、维修养护任务、人员分流、经营项目等情况，核定其人员编制或对其人员编制提出指导性意见。
各水管单位要根据国家制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗。
（三）全面推进水管单位改革，严格资产管理。
1、根据水管单位的特点，分类推进人事、劳动保障、分配等相关制度改革。
事业性质的水管单位，要按照精简高效的原则，科学设置管理机构，严格控制人员编制，在按需设岗的基础上，建立严格的目标责任制度，全面实行人员聘用制度，职工竞争上岗，执行国家统一的事业单位工资制度和工资标准。鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则，灵活多样的分配机制，把职工的收入与工作责任和绩效紧密结合起来。
定性为企业的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。水管单位可吸收国有法人资本、社会法人资本、自然人资本和外商资本积极参与企业改制。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任；其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。在工资分配上，要体现效率优先、兼顾公平的原则，按照“两低于”的办法，即工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度、职工平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度的原则，由企业自主确定工资分配办法，合理拉开各类人员收入差距。
2、规范水管单位的经营活动。
纯公益性水管单位原则上不再从事经营性活动。
准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水等与水利工程有关的多种经营职能部门进行严格划分，事企分开，将经营部门转制为水管单位下属企业。
经营性水管单位要围绕以水养水积极开展投资经营活动，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。
3、严格资产管理。
各级人民政府要按照水利国有资产监督管理的有关规定，加强水利国有资产管理，明确国有资产出资人代表。
各级水行政主管部门受同级人民政府委托，对所属水管单位国有资产的占有、使用、经营实施管理。
水管单位对其占有、使用的公益性资产和经营性资产，进行管理和运营，承担国有资产的保值增值责任。
（四）积极推进管养分离。
实行水利工程的管理与维修养护分离，精于管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
管养分离可分步实施。一是在水管单位内部设立维修养护机构，实行人员、经费分离；组建具有独立法人资格的专业化的维修养护企业，主要承担原单位或其它工程及设备的维修养护。水管单位对维修养护项目落实责任制实行合同管理。
二是将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护走上社会化、市场化和专业化的道路。
有条件的地方也可以一步到位，彻底分离。
为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位。各级人民政府和水行政主管部门以及有关部门应当努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。
（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
1、逐步理顺水价。
水利工程供水水费为经营性收费，按照补偿成本、合理收益、公平负担和综合考虑社会各方面承受能力的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。
农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润。农业水价不能达到成本的，按照隶属关系由同级财政部门给予补贴。
非农业用水价格（不含水力发电用水）在补偿供水成本、费用、税金、计提合理利润的基础上确定。贯流水、循环水供水价格按国务院和省人民政府制定的有关办法确定。
政府价格主管部门要根据水资源状况、供水成本以及市场供求变化对水利工程供水价格进行适时调整，分步到位，逐步理顺。
水利工程供水价格届政府定价。省直属水利工程、跨市（地）水利工程及用水方行政隶属关系或控股单位不在同一市（地）的水利工程，供水价格由省价格主管部门核定批准；市（地）管辖的水利工程供水价格由同级市（地）价格主管部门核定批准。农村机井灌溉供水价格，乡镇及农村人畜饮水供水价格由县（市）价格主管部门核定批准。
2、强化计收管理。
水利工程供水实行计量收费。
农业供水实行“两部制”水费计收办法，即按基本水费和计量水费分别计收。尚未实行计量收费的，要积极配套计量设施，逐步推行计量收费。积极培育农村用水户合作组织，让用水户参与管理。
非农业用水必须安装计量设施，无计量设施的要限期安装。
要改进水费收费办法，由供水单位直接向用水户收取，提高缴费率。
要将农村终端水价纳入政府定价管理范围，提高水费管理的透明度，收取农业水费时，要实行公示制，接受民主监督，规范收费行为。严格禁止在收取水费中搭车收费、超标准收费及截留、挪用水费收入的行为。
供水单位与用水户要通过签订供用水合同，规范双方的责任和权利。充分发挥用水户的监督作用，促进供水成本降低和节约用水。
（六）规范财政支付范围和方式，严格资金管理。
1、根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政补助政策和拨款方式。
纯公益性水管单位，在合理定编的基础上，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位要严格控制编制人员，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常运行、维修养护等项支出由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由水管单位负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门安排。其经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告此类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质的水管单位，其管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金一般由水管单位自行筹集。对其中公益性部分资产和维修养护、更新改造资金，财政部门可给予适当补助。此类单位应加强资金积累，提高抗风险的能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。
水利工程日常维修养护经费数额，由省财政部门会同同级水行政主管部门参照国家《水利工程维修养护定额标准》确定。
2、积极筹集水利工程维修养护岁修资金。
为保障水利工程管理体制改革的顺利实施，各级人民政府要增加对水利工程管理的投入，适当调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。
省级水利工程维修养护岁修资金来源为：省级财政预算资金；水利建设基金的30％；河道工程维护管理费。市（地）级水利工程维修养护岁修资金来源由各市（地）制定。
省级维修养护岁修资金主要用于省管及省水行政主管部门委托管理的水利工程的维修养护和大型水库、重点中型水库、重点灌区以及五大河流干流堤防工程、控制性建筑物的维修养护经费的补助。
3、改革财政拨款方式。
在严格水管单位人员编制和科学制定维修养护定额标准的基础上，要积极有序地对财政拨款方式加以改革，逐步将现行的对水管单位补助形式拨款，转变为按水管单位人员机构经费和工程维修养护定额拨款。
4、严格资金管理。
准公益性水管单位必须按财政部颁发的《水管单位财务会计制度》规定对经营性资产提取工程折旧。要加强对财政拨入的防汛抗旱经费、工程维修养护经费、更新改造经费的管理，做到专款专用，严禁挪作他用；要加强对单位经营性资金的管理，提高资金使用效率。
水管单位要按照水管单位财务制度规定对生产经营用固定资产和公益服务用固定资产提取工程折旧，提高资金使用效率，合理调度资金，确保水利工程的更新改造。
各有关部门要加强对水利工程管理经费落实情况、水管单位各项资金使用情况的审计和监督检查。
（七）妥善安置分流人员，积极参加社会保障。
1、水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。
支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。
利用水利工程管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。
在分流人员的安置过程中，各级人民政府和水行政主管部门、财政、劳动保障、人事部门要做好统筹安排和协调工作。
2．积极落实社会保障政策。
各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险。在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维持现行养老制度，按我省现行事业单位养老保险有关规定执行。
改革中，对申请自谋职业的职工，可按照我省有关规定执行。
（八）税收扶持政策。
实行管养分离后，从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合国家有关税法规定的，经税务部门核准可享受相关税收优惠政策。
（九）完善新建水利工程管理体制。
1、进一步完善新建水利Xi程的建设管理体制。
新建的大中型水利工程要全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
2、实现新建水利工程建设与管理的有机结合。
新建工程在编制可研报告的同时就要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的可研报告不予审批。
在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施，管理设施不健全的工程不予验收。
工程竣工前要完成确权定界工作，明确工程的管理范围和保护范围。
（十）积极推进水利工程产权制度改革。
水管单位要通过规范的产权制度改革，明晰产权，改进管理，搞活经营，充分调动各方面管水用水的积极性，不断提高水利工程的经济效益和社会效益。
对经营性项目，可采取“股份、承包、租赁、拍卖”等多种改革形式。其中，水利工程供水、发电、旅游等项目可组建股份公司；土地、林木、水面、房产、设施可由个人或集体租赁或承包经营；部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。
对大中型灌区的支、斗渠等设施，要按照《山西省人民政府批转省水利厅关于加快推进全省水利工程管理单位改革的意见的通知》（晋政发[2002]8号）精神，探索建立以多种形式农村用水合作组织为主的管理体制，采取“拍卖、租赁、股份合作”等形式，明晰所有权，搞活经营权，落实管理主体，明确管理责任，提高管理效益。改制回收的资金，要专款用于灌区的发展。
（十一）加强水利工程的环境与安全管理。
1、加强环境保护。
水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。
水利工程建设项目必须按照国家建设项目环境保护分类管理要求编制环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，对工程可能产生的污染及对生态环境的影响作出评价，规定环境保护措施，按规定程序报经有关环境保护行政主管部门审查批准。工程需配套的环境保护设施必须与工程主体同时设计、同时施工、同时投入使用。
水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，兼顾下游生态用水需要。
水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。水管单位可受水行政主管部门委托，按水功能区划和水环境功能区划会同环保部门进行排污口管理。现有设置在河道上的排污口，要由环保部门依法监督排污单位采取治理措施，实现达标排放。工业企业在河道上新设置排污口时需报河道管理部门审查，然后报环保行政主管部门批准。发现水质未达到水域使用功能时，应当及时报告水行政主管部门转报当地人民政府和环保行政主管部门，采取污染控制措施。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。
2、强化安全管理。
水管单位要强化安全意识，严格规范操作规程，并加强对水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。在大型水库、灌区和重点水利工程，可根据需要设立保卫机构，负责水利工程的安全保卫工作。
水利工程要设立标志，划定管理保护范围。在确保水利工程安全的前提下，可以利用水利工程管理和保护区内的水土资源开展旅游等经营项目。
水利工程原则上不得作为主要交通通道。大坝坝顶、河道堤防、涵闸等确需兼做公路或桥梁的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝和涵闸要限期实行坝（闸）路分离，河堤防要限制交通流量。
各级地方人民政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权定界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。
（十二）加快法治建设，严格依法管理。
各级人民政府要加快制定和完善水利工程管理的改革实施方案，为水利工程管理体制的改革提供保障。
各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项水法律、法规，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依权法必严、违法必究。依法维持水事秩序，维护水利工程的安全。
四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
省成立水利工程管理体制改革协调领导组，负责协调领导全省水管体制改革工作。成员由省编办、计划、财政、人事、经贸、劳动保障、国土资源、价格、税务、水利等部门负责同志组成。省水利厅负责日常工作。各有关部门要按照各自的职责分工，确保各项措施到位，保障水管体制改革的顺利进行。
各级人民政府要切实加强对水利工程管理体制改革工作的领导，依据本实施方案，结合本地实际，制定具体的实施方案，并认真组织实施。
省管水管单位的体制改革工作由省水利厅具体负责，水管单位所在地人民政府及有关部门要积极做好配合工作。
各级水行政主管部门和水管单位要认真组织落实改革方案，在做好职工的思想政治工作的同时，积极稳妥进行改革，确保水管体制改革的顺利进行和水利工程安全运行。
各地要在认真制定改革实施方案的基础上，按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度。要积极开展试点工作，整体规划，分类指导，选择不同类型的典型，以点带面，为全面推进改革提供经验。
要坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际。根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究，提出解决措施。
省水利厅
二○○三年八月二十六日
