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改革开放以来，在市场需求的强力拉动下，我国旅游饭店发展迅速。1978年我国仅有旅游涉外饭店137家、客房1．55万间，到1997年底我国已拥有旅游涉外饭店5201家、客房70．17万间。旅游饭店的发展，对于我国旅游业扩大接待规模，增强创汇能力，实现产业扩张，改善我国的投资环境，增强对海外的吸引力，都起到了积极作用。
但是，我国旅游饭店在发展中也存在着一些突出的矛盾和问题，主要是近年来旅游饭店客房出租率和经济效益呈现下降趋势。全国的旅游饭店客房总数1997年比1993年增加了31．53万间，5年间增长了80％以上，全国旅游饭店的营业收入也由1993年的406亿元增加到1997年的812亿元，增长了近一倍，但年平均客房出租率和实现利润却持续下跌，年平均客房出租率由1993年的67．7％下降到1997年的53．8％，实现利润也大幅度下降。
造成部分地区旅游饭店客房出租率和经济效益下降的原因，主要有供给需求两方面的因素。从供给方面看，一是由于房地产市场不景气，一些一次性出售的公寓、写字楼等房地产项目改变功能，转为长期经营的饭店项目，对旅游饭店的正常经营造成了冲击，使一些城市旅游饭店的供给量增长偏快；二是一些地方越权审批旅游饭店项目的情况严重，同时在自行审批项目的时序安排上又比较集中，缺乏统筹规划，造成这些地方在一定时期内饭店供需失衡；三是以各种名目兴建的高档招待所、培训中心、办事处等也进入旅游市场，从事经营性的接待活动，对旅游饭店的正常经营活动也有很大冲击；四是一些重点旅游城市综合接待能力的形成存在瓶颈制约，特别是受空港运力、航线等交通条件的制约，造成饭店接待能力不能充分发挥作用。从需求方面看，一是国内各项经济活动和旅游活动频度减缓，造成国内旅游需求的增长速度有所放慢；二是受东南亚金融危机和国际经济形势动荡的影响，造成入境旅游的需求削弱；三是一些公寓和写字楼的大量建成，替代了一些客源对旅游饭店的长租需求。预计受多方面因素的影响，部分地区旅游饭店供给过剩的状况将会持续一段时间。
鉴于上述情况，为促进旅游饭店业的健康发展，进一步加强和改善旅游饭店发展宏观调控和项目审批工作，现提出以下指导意见：
一、今后5－10年旅游饭店发展的目标是，进一步完善全国旅游饭店接待体系，实现饭店接待能力和客源市场的平衡发展。饭店发展总的方法应当是“加强规划，控制总量，改善结构，合理布局，提高质量”。当前，从全国范围总体情况看，旅游饭店在地区分布和结构档次上发展不平衡，某些地区旅游饭店已出现供大于需的局面，一些城市供过于求的状况还很严重。因此，从总体上对旅游饭店建设应从严控制，在审批上要更加慎重。今后3年内，要严格限制批准一般性的新建旅游饭店项目(含一切有客房出租业务的宾馆、招待所、办事处、培训中心、服务中心及酒店式公寓等住宿接待设施，以下同)。在投融资体制改革方法确定以前，有关旅游饭店的审批程序仍须按现行规定执行。各地计划部门在审批各类旅游饭店等要住宿设施项目立项时，应先征求旅游行业主管部门的意见。
二、由于饭店设施不同于一般的工、农业产品，它的非流动性，决定了一定区域内的饭店主要只对其能辐射的地域市场的供需状况发生作用。在饭店建设的调控上，要根据不同地区的发展特点和客源市场需求区别对待，不能搞“一刀切”。因此，对旅游饭店项目的审批，应在从严控制的前提下，按以下原则掌握：
(一)对于近3年年平均客房出租率均在60％以上的城市和地区，如旅游发展确实需要，可根据旅游发展规划适当批准建设所需档次结构的旅游饭店项目。
(二)东南沿海地区一直是我国旅游业发展的重点地区，也是我国对外开放的前沿地带，经济贸易比较活跃，今后这一地区旅游饭店的建设应把握好市场前景，围绕进一步完善城市功能，提升城市的总体旅游形象，提高旅游发展水平来进行，以发展高档旅游饭店为主，特别是少数国际化大都市，可以高档商务饭店为主，适度发展国际会议中心、展览中心设施。
(三)中西部地区旅游资源丰富，加快这一地区旅游业的发展，将旅游资源优势转化为现实的经济优势，是推动中西部地区经济发展的现实路径之一。因此，对待中西部地区的涉外旅游饭店建设在总体上应当支持，但对少数城市如旅游饭店已明显供过于求、并在今后一段时期仍将持续这种状态的，在饭店建设上仍要严格控制。对整个中西部地区，应强调尽快形成接待规模，进一步完善综合接待服务设施，在旅游饭店建设上以中低档为主，鼓励建设青年旅馆形式的旅游饭店；在没有四、五星级饭店的省份，可适当允许建个别的高档饭店，以改善对外开放环境和接待条件。在一些资源品位高、市场潜力大的地区，应当从规模经营的角度出发，在饭店的档次结构和建设规模上作出合理的安排。
(四)对利用外商直接投资在现有饭店基础上进行更新改造、配套完善，或资产转让以解决偿债困难的项目，审批标准可适当放宽。
三、加强旅游涉外饭店建设发展信息的发布和咨询工作。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，竞争性项目将会更多地由市场进行调节，政府的工作也必然由对项目的直接审批更多地向规范市场和间接调控转变。当前一些城市旅游饭店建设出现膨胀状况，一个很重要的原因是投资者决策失误，而造成决策失误的重要因素是信息不全。改变这一状况可以在很大程度上扭转在旅游饭店建设上的盲目决策。各地计划和旅游等相关部门应加强协调配合，可采取适当方式定期发布旅游饭店建设发展的有关信息，为投资者提供良好的信息咨询服务，使其进行投资可行性研究更加合理科学。
