发布文号: 豫发[2003]9号
加快城镇化进程，是实现工业化，优化城乡布局，全面繁荣农村经济，加速现代化进程的迫切需要，是全面建设小康社会的必由之路。为了深入贯彻党的十六大精神，进一步加快我省城镇化进程，特作如下决定：
一、城镇化发展的指导思想、原则和主要目标
（一）指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六大精神，解放思想，实事求是，与时俱进，遵循城镇化发展规律，坚持大型中心城市、中小城市和小城镇“三头并举”的方针，以实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展、优化经济结构为目标，经过长期不懈的努力，提升郑州中心城市地位，加快中原城市群建设，发展一批地区性中心城市，扶持省定重点县（市、区）和重点镇，增强城镇可持续发展能力，推动数以千万计的农业劳动力转向非农产业，数以千万计的农民走向城镇，为提高全省经济社会整体发展水平，全面建设小康社会做出积极贡献。
（二）主要原则：全面推进，重点突破。突出抓好郑州市、中原城市群、省内区域中心城市、省定重点县（市、区）和重点镇的建设，带动全省城镇化。
科学规划，注重特色。充分考虑资源和环境的承载能力，体现以人为本思想，注重经济效益、社会效益和环境效益的统一。高起点、高标准、高质量编制城镇体系规划、城镇总体规划和各项专业规划，发挥规划对城镇化发展的科学引导和综合调控作用，建设既有地方特色又有时代气息的现代化城镇。
产业支撑，经济推动。立足于产业兴市，大力发展城镇二、三产业，为吸纳农业劳动力提供充裕的就业岗位。以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化。
因地制宜，量力而行。充分发挥各地经济优势，体现自然和历史文化资源特点，从实际出发，尊重经济规律，既积极主动，又量力而行，防止盲目攀比，反对搞限期达标，力戒形式主义，不搞一刀切。
（三）主要目标：到2020年，城市经济实力显著增强，全省非农劳动力占劳动力总数的比重达到60％以上，城镇化水平达到50％以上。
在未来近二十年的发展过程中，郑州市要以建设国家区域性中心城市为目标，加快发展步伐，城市人口规模争取达到500万左右。洛阳市人口规模要达到200万以上。平顶山、开封、安阳、新乡、焦作、南阳、商丘7个城市发展成为150万人左右的大城市。信阳、周口、驻马店要进入100万人左右的大城市。濮阳、鹤壁、许昌、漯河、三门峡、济源要达到50万人以上的城市。省定26个重点县（市）中条件较好的巩义、潢川、固始、永城、邓州、灵宝、项城、义马等一批县级市和县要发展成为中等城市，全省设市标准以上城市达到65个。建制镇发展到1400个左右，省定重点镇中的一部分发展成为小城市。城镇主要基础设施、社会服务设施完善，社会保障体系健全，社会就业比较充分，居民生活质量有较大提高，生态环境得到较大改善，可持续发展能力显著增强。
二、突出城镇化发展重点
（四）加快以郑州为中心的中原城市群建设。郑州市要发挥区位优势和人才优势，以高技术产业和物流产业、生产要素市场、商业贸易、高等教育等第三产业发展为动力，推进郑东新区建设，优化完善老城区功能，显著提升城市品位，全方位增强城市的综合竞争力，进一步突出在全省经济、政治、科技、文化的中心地位。切实加强对中原城市群建设发展的引导，统筹规划建设各城市间的高速公路、市际快速轨道交通等重大基础设施，增强城市群的经济实力和对全省经济社会发展的辐射带动作用，使中原城市群发展成为中部地区有重要影响的城镇密集区，成为全省改革开放、东引西进的重要载体。到2020年，城市群地区非农劳动力占劳动力总数的比重达到80％左右，城镇人口占总人口的比重达到60％左右，国内生产总值占全省国内生产总值的比重达到60％以上，在全省率先实现全面建设小康社会的目标。
（五）大力发展区域中心城市和中小城市。加快省辖市和重点县级市的发展，努力提高发展质量和水平，扩大规模，完善功能，壮大经济实力，增强辐射带动和服务能力，使其成为区域性中心城市。
（六）积极发展小城镇。省定重点镇要在123个的基础上，根据经济社会发展状况适当增加，壮大规模，提高建设水平。集中发展一批具有潜力的建制镇，引导乡镇企业和面向农村的服务业向城镇发展，逐步完善基础设施，改善生产和居民生活条件，提高小城镇发展质量。
三、深化土地使用制度改革
（七）根据城镇发展的实际需要统筹安排城镇建设用地。建立和完善土地利用宏观调控机制，城镇土地利用总体规划要与城镇化发展规划、城镇总体规划相衔接。建设用地指标实行全省范围内总量控制，重点保障城镇建设用地。农村土地整理、宅基地专项治理取得的折抵指标，应主要用于城镇建设，并可在全省范围内有偿调剂使用。允许以县为单位，异地有偿调剂基本农田保护指标。对省政府确定的重点县（市、区）和重点镇建设用地指标实行省计划单列，优先保证。
（八）全面推行国有土地收购储备和有偿使用制度。对城市规划区内的集体土地分批次统一征用；对城市建成区内的闲置和低效利用土地、新增建设用地、旧城改造用地等要有计划地依法统一收回或收购，实施政府储备。市、县政府要合理控制城市土地供应总量，运用市场机制有效调控地价。除法律规定可以继续实行划拨的土地外，新增建设用地都必须有偿使用。严格限定协议出让土地的范围，确需协议出让的土地，必须在地价评估的基础上，按规定审核，并向社会公开。除划拨和协议用地外，都必须实行招标、拍卖、挂牌方式出让，防止土地资产流失，为加快城镇化进程聚集更多的建设资金。
（九）建立有利于城镇建设发展的土地置换和调整机制。进入城镇从事二、三产业的农民，其原有宅基地可按一定比例折算成城镇建设用地，置换到城镇，降低进城成本。同一县（市）域范围内，对于按规划向城镇迁建的农村居民点，在确保退宅还耕的前提下，经核准可按还耕面积等量置换为城镇规划用地指标。对符合土地利用总体规划，利用来利用土地和废弃地进行建设的，在规费收取上均执行下限标准。允许乡镇企业在确保将原厂房用地退建还耕的前提下，经核准易地等量置换到工业园区选址建设。积极探索农村土地流转新机制，允许集体所有非农建设用地的使用权进行流转。
（十）实行有利于企业发展的土地供应政策。允许镇、村集体经济组织依法取得建设用地后，以其所有的土地资产作价入股，或以其土地使用权作为条件，以多种形式参与城镇建设或兴办企业。在土地利用总体规划范围内的工业园区，企业发展需要征用土地，土地出让金若一次性缴纳有困难的，经当地政府批准，可分期缴纳。
四、深化户籍制度改革
（十一）实行以实际居住地登记户口的政策。在城镇只要有合法固定的住所，并在此居住的居民，均可根据个人意愿在居住地登记为城镇居民户口，享受当地城镇居民的同等待遇。
（十二）实行有利于吸引资金和人才的城市户口迁移政策。进一步放宽城市在引进人才、投资、购房落户等方面的条件限制，各地可根据本地实际情况制定具体意见。大中专毕业生、中级以上技术职称人员，没有就业的根据个人意愿可先入户后就业，已结婚的，配偶子女可随迁。没有合法固定住所的，户口可入单位集体户口或亲朋好友家中。
（十三）加快城镇及近郊区无地、少地农民的转户步伐。城市建成区内的都市村庄居民应转为城市居民户口，纳入城市统一行政管理。城镇郊区人均耕地少于0.3亩的，可在其自愿情况下转为城市居民户口。农民进城落户后，其责任田和宅基地保留期限不少于5年。
五、深化城建投融资体制和公用事业改革
（十四）发挥政府资金的导向作用。坚持政府主导、市场运作原则，建立多渠道、多元化的城建投资体制。保证城市维护建设税和各种公用事业附加费、城市基础设施配套费等城建规费足额征收，全部用于城市维护和建设。城市建设要实行综合开发，熟地出让，实现城镇土地收益最大化。城镇土地收益要纳入政府财政预算管理，主要用于城镇基础设施建设。交通主管部门要加大资金投入力度，搞好国、省道与城市出人口连接道路建设。各地要改革投融资体制，多方筹措资金，搞好城市环城道路建设和小城镇道路建设。水利、林业等主管部门要搞好城市河道整治、防洪和城市郊区绿化。
（十五）推进投融资主体多元化。放开市政公用设施经营市场，鼓励社会资本、国外资本和非公有制经济成份参与市政公用设施建设和经营。积极吸纳民间资金和商业银行信贷资金。有较好经济效益的城建项目，可以通过专业融资机构和资本市场，吸引社会资本直接投资，与商业银行合作开办委托贷款业务吸纳社会资金，采取项目打捆方式，扩大银行贷款，鼓励股份制市政公用企业上市直接融资，发行城市市政建设债券，多方积极筹措城市建设资金。
各级政府要积极发展各类城市建设投资公司和资产经营管理公司，充分发挥政府授权的城建投资公司的投融资作用。
（十六）推行特许经营制度。盘活存量资产，促使资产变现。对经营性公共设施，政府可以授权由经营者出资建设、经营、管理。采用建设--经营--转让、转让--经营--转让、合资合作、股权转让等多种方式，公开招标，出让、转让全部或部分投资权或经营权。拍卖城市公共设施冠名权、广告权。各市要从本地实际出发，在城市供水、污水处理、垃圾处理、城市燃气、公交出租等行业率先推行特许经营制度。
（十七）大力推进国有市政公用企业改革。国有市政公用企业，尤其是供水、供气、供热、公交、污水处理、垃圾处理、城市绿化施工与养护等企业要抓紧实施产权制度改革，加快股份制改造步伐，逐步改组成股份有限公司或有限责任公司，深化企业内部三项制度改革，建立现代企业制度。鼓励非公有制企业以收购、兼并、控股、参股、租赁、承包等多种形式参与资产重组和产权改革。
（十八）加快市政公用和勘察设计行业市场化步伐。深化市政公用事业改革，城市环卫保洁、市政设施维护等要打破行业垄断，逐步推向市场，实现建管分离、管养分离。勘察设计单位要加快改革步伐，逐步成为自主经营、自负盈亏的经济实体，提高其市场竞争能力和经济效益。
（十九）积极推进市政公用行业产业化。按照保本微利、合理计价的原则，适时调整公用事业各行业的价格和收费标准，建立完善的价格机制和收费制度。积极推进污水处理产业化步伐，大力开展污水再生利用和垃圾资源化工作，其他行业也要不断提高自我发展能力，逐步形成市政公用行业投资、经营、回收、再投资的良性循环。
（二十）创新政府投资项目管理方式。政府投资的非经营性、公益性项目要全面通过公开招标选择法人单位组织项目建设，项目建成后要公开招标选择专业单位经营管理。政府投资的经营性项目，要实行严格的项目法人责任制，按市场化方式组织建设和经营。
（二十一）继续加大对省定重点县（市、区）、重点镇资金政策的扶持力度。省原定对重点县（市、区）、镇的启动资金和以奖代补资金政策继续执行。各市、县每年要安排一定数量的专项资金作为扶持重点县（市、区）、镇基础设施建设的引导资金。交通主管部门要制定具体措施，搞好省定重点镇客运场站建设，并在资金上给予重点支持。省建设投资公司要采取参股、贴息贷款等方式加大对重点县（市、区）、镇的投入力度，以此调动社会资金，加快城镇基础设施建设和公用事业发展。
六、大力发展城镇经济
（二十二）努力加快工业化进程。根据市场需求，发展优势产业，培育主导产品和支柱产业，大力发展非公有制经济，增加就业岗位，壮大城镇经济实力。在重视发展高新技术产业和资金密集型产业的同时，积极利用高新技术改造、提升传统产业，大力发展农产品加工业和劳动密集型产业，努力扩大就业。
（二十三）积极促进农村二、三产业向城镇集中。营造良好的非公有制经济发展环境，鼓励民营企业、外商投资企业和个体工商户到城镇投资发展。要划定集中成片的工业发展区，完善配套设施，实施优惠政策，吸引新办企业向城镇集中，凡能在城镇发展的企业，要在城镇规划用地范围内进行建设。有条件的地方可开展多种形式的担保风险基金或担保组织试点，为中、小企业发展提供融资服务和资金支持。鼓励大中城市的工商企业到城镇开展产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动。小城镇要因地制宜地发展各类综合性或专业性批发市场。
（二十四）积极发展服务业。在继续大力发展传统服务业的同时，重点加快现代物流、旅游、金融保险、信息服务、中介服务、家政服务、物业管理等新兴服务业的发展，增强城市对生产要素的聚集能力。以现代信息技术为依托，大力发展物流配送、连锁经营、电子商务和大型超市，促进商品营销和流通；加快银行、保险、证券、基金等金融服务体系建设；充分挖掘我省人文、自然、社会等旅游资源，发展休闲度假旅游、生态农业观光旅游和文化民俗旅游。
七、营造加快城镇化进程环境
（二十五）加快城镇基础设施建设。充分调动各方积极性，多方筹措资金，努力扩大城镇基础设施投资规模，加强城镇交通、供排水、供热、燃气、电力、通讯、信息、防灾等基础设施建设，全面提高城市基础设施现代化水平。
加快城镇园林绿化、污水处理、垃圾处理、大气污染防治等生态保护工程建设，不断提升可持续发展与环境保护能力，努力创建园林城市和生态城市。到2007年，所有县级以上城市、县城和部分重点镇都要有污水处理厂和垃圾处理厂，中等以上城市大气、水质排污达标，全省主要污染物排放总量基本满足环境容量要求，城镇建成区绿地率、绿化覆盖率达到国家标准，具有良好的生态环境。
加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会服务设施建设，要把图书馆、文化馆、社区文化中心等文化设施和城镇中小学、幼儿园等教育设施，以及城镇公共卫生设施和乡镇卫生院等纳入城镇建设规划，同步建设。
（二十六）扩大省定重点县（市）、镇部分经济管理权限。对省定重点县（市），赋予省辖市的计划、土地、城建、财税、工商、贸易等方面的管理权限。对重点镇可赋予其在计划、城市建设、工商登记等方面县级管理权限，具体办法由省计划、国土资源、建设、工商、财政、税务、外经贸等主管部门另行制定。
（二十七）建立健全城镇社会保障体系。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。废除各种歧视、阻碍农村富余劳动力有序流动的政策和规定，对进入城镇就业成为城镇居民的，在享受社会保障和子女参军、就业、就学等方面一视同仁。加快建设市、区、街道三级就业服务网络，有针对性地做好职业培训，提高劳动者的就业技能，为进城农民提供公平的就业和生活环境。大力加快社区医疗、社会保险、社会福利等设施建设。
（二十八）大力推进文明城镇建设。创新城镇管理机制，加强综合管理，全面提高城镇规划、建设、市容市貌、道路交通、社会治安、流动人口等管理水平。大力开展文明城镇、文明社区、文明行业、文明单位创建活动。
八、加强城镇规划和行政区划调整工作
（二十九）提高规划计和管理水平。深化完善省城城镇体系规划，高水平编制好中原城市群区域城镇发展规划，科学组织城镇空间布局和区域生产力布局，协调好区域基础设施、重大建设项目的选址和建设。根据城镇经济社会发展的需要，适时调整土地利用总体规划和城镇总体规划，完善城市综合交通、市政基础设施、防灾、环保、绿地等专业规划，大力加强控制性详细规划。各类规划的编制、要突出山、水、植被等自然特点，加强历史文化资源保护，体现科学性、超前性、可操作性。规划经批准后确需调整修编的，要严格按程序进行。
各类建设项目的选址和建设，都必须依据省域城镇体系规划和城市总体规划进行。严格实施集中统一的规划管理，加强社会监督，全面推行城市规划公示制度，建立科学民主决策机制。
（三十）以城镇为中心调整行政区划。围绕加快城镇化进程，按照国家行政区划调整的有关政策，积极创造条件，调整行政区划，逐步解决市、县、乡镇规模过大或过小问题。撤销省辖市郊区，实行区辖乡镇管理体制。市、县同城的要撤县设区。县级市城区撤销城关镇，设立街道办事处，实行城市管理体制。仅设一个建制区的城市，应考虑将周边县（市）并入，增加建制区数量。
九、切实加强组织领导
（三十一）明确责任，加强领导。各级党委、政府要把加快城镇化进程摆上重要议事日程，研究解决工作中的重大问题。各市、县党政领导要亲自抓，分管领导具体抓，明确目标，落实措施，扎实推进。各级党委和政府主要领导要认真学习和掌握城镇化发展的规律，切实提高领导水平。
各级发展计划部门要把加快城镇化纳入国民经济和社会发展总体规划，会同城建等有关部门及时协调解决城镇化进程中出现的矛盾和问题。省直各部门要进一步解放思想，更新观念，服从大局，互相配合，强化城镇化意识，破除各种体制性障碍，积极制定加快城镇化进程的配套政策和具体措施，确保加快城镇化进程的各项工作落到实处。
各地在推进城镇化进程中，要认真执行国家有关法律法规和政策，严格依法办事，坚决防止和反对搞形象工程、献礼工程。要尊重群众意愿，杜绝粗暴行政，严禁强迫干部群众集资搞城市建设。凡涉及群众利益的事情，要认真做好群众的思想工作，并按照政策规定给予合理的解决，绝不能损害群众特别是农民群众的利益，保护好广大人民群众参与和支持城镇化建设的积极性。
省委、省政府成立全省城镇化工作领导小组，负责研究制定全省城镇化工作的有关政策，督促检查政策落实和责任目标完成情况，协调解决城镇化工作中出现的新情况和新问题。
二○○三年六月十日
