发布文号: 吉政发［２０００］７号
各市、州、县人民政府，省政府各委办厅局、各直属机构：
省政府同意省体改委《关于进一步推进小城镇改革与发展的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
吉林省人民政府
二○○○年三月二十一日
关于进一步推进小城镇改革与发展的意见
发展小城镇是带动农村经济、社会发展的大战略，是转移农业富余劳动力，实现农村市场化、工业化、城镇化和农业现代化的现实途径，是实施县域突破战略的重要任务。加快小城镇改革与发展，对提高农民收入、增强财政实力、加快农村产业结构调整、促进县域经济发展具有十分重要的意义，对当前扩大内需、启动市场、推动经济增长具有重要作用。为贯彻落实党的十五届三中全会和省委七届二次会议精神，加大小城镇改革力度，加快小城镇发展步伐，在总结我省小城镇综合改革试点和“十强镇”发展经验基础上，特提出以下意见：
一、小城镇改革与发展的指导思想、目标和原则
（一）指导思想：以党的十五届三中全会和省委七届二次、六届三次会议精神为指针，以改革为动力，以发展镇区经济为中心，紧紧围绕实施县城突破战略，进一步解放思想，加大改革力度，充分发挥区位和资源优势，发展壮大特色经济，加快发展二三产业，努力增加财政收入，不断提高人民生活水平，推进农村城镇化、工业化、市场化和农业现代化进程，实现小城镇经济快速、健康发展和社会全面进步。
（二）目标：全省重点培育发展５０个省“十强镇”、５０个省改革与发展试点镇作为“十强镇”的预备镇；力争在２０１０年形成１００个左右的经济强镇，以此带动全省小城镇改革与发展，各市、州根据自己的情况抓一批改革与发展试点镇。
１．发展目标：
（１）经济实力指标：全省小城镇社会总产值、本级财政收入、农村人均收入年均增长速度要高于全省乡镇年均增长速度。２０００年要有２０个镇社会总产值达５亿元以上，１０个镇全口径财政收入达２０００万元以上，１０个镇农村人均收入达４０００元以上；２００５年全省有５０个镇社会总产值达５亿元以上，２０－３０个镇全口径财政收入达２０００万元以上，４０个镇人均收入达４０００元以上。
（２）经济结构指标：全省小城镇一、二、三产业比例，由现在的４２：２９：２９，调整到２００Ｏ年的３８．５：３Ｏ．５：３１。２００５年要达到３２：３３：３５。
（３）城镇人口规模：到２００５年，全省７０％的小城镇的城镇人口要达到２万人以上。其中“十强镇”的城镇人口要达到３万一５万人。２００５年全省小城镇要有６０％以上的农村劳动力从事二三产业，小城镇工业化、城市化水平要明显提高。
（４）城镇建设目标：到２００５年，小城镇供水、供电、通讯、交通等项公共设施要齐全、配套，逐步建成一批基础设施比较配套的住宅区。街路整洁，生活环境绿化、美化，成为生态环境良好、精神文明程度较高的农村经济、文化中心。
２．体制目标：
到２００５年，全省小城镇基本建立符合社会主义市场经济要求的体制框架，其中“十强镇”应形成较强的经济带动功能、商品集散功能、信息收集传播功能和人口吸纳功能。
（１）建立精干高效的政府进行管理体制；
（２）建立现代企业制度和适应市场竞争的企业经营机制；
（３）建立竞争有序、公平运作的市场规范；
（４）建立事权与财权相结合，职能健全的财政体制；
（５）基本建立社会保障机制。
（三）基本原则：
１．坚持以改革为动力。要本着三个有利于的原则，大胆试、大胆闯，敢于突破旧体制条条框框的禁烟，积极探索适应社会主义市场经济要求的城镇经济管理体制，为小城镇发展创造体制基础。
２．坚持以加快小城镇经济发展为中心。小城镇改革和各项工作要服从服务于经济建设这个中心，努力扩大经济总量，调整产业结构，增强小城镇财政实力，提高城镇居民收入和农民收入，推进农村工业化、现代化、城市化和农业现代化的进程。
３．坚持一切从实际出发、因地制宜。要充分考虑小城镇经济发展水平差异，大力发展特色经济，在总体发展规划指导下，分层次有序推进小城镇改革和发展。不要一哄而起，不搞一刀切。注意改革政策的综合配套性，实行重点突破与整体推进相结合。
４．坚持可持续发展。在小城镇发展中，要合理开发利用资源，保护耕地，防止污染、加强环境保护和维护生态平衡，决不允许进行掠夺式开发、开采和破坏植被、大量占用耕地，保证在可持续发展的前提下进行开发和建设。
二、小城镇改革与发展的主要内容
（一）科学制定小城镇改革与发展总体规划，使小城镇健康有序地发展。小城镇的经济与社会发展要纳入国民经济发展长期规划之中。要从本地实际出发，依据市场经济规律，制定改革、经济发展与社会发展总体规划，依据各自的特点确定小城镇的发展方向，明确体制目标和发展目标。对规划区内的土地资源以及生产、生活设施进行合理布局，注意发挥区位优势和经济优势，做到城乡结合、镇村同步，经济效益、社会效益和生态效益相统一。要做到改革、发展、稳定统筹兼顾，要有长远观点和超前性。规划一经制定，应严格依照规划分步实施。
（二）大力发展特色经济。小城镇要立足区位优势，根据市场的需求，确定发展具有特色的支柱产品和产业。围绕农副产品深加工、长白山特产资源、医药、木制品、绿色食品、能源矿产加工以及旅游观光等开发有市场、有品牌、有效益的产业或产品，形成各具特色的小城镇经济格局。不断提高科技含量和附加值，使特色经济成为小城镇新的经济增长点。大力推行农业产业化。在推行产业化中要选准项目，创办好龙头企业，形成跨镇、跨县、跨地区乃至跨省的产业化组织。要加强基地建设，坚持城乡联动、农企联动，形成贸工农对接，生产加工流通对接，相得益彰的产业联合体，向规模化、集约化发展。在推行产业化中要处理好发展产业化与坚持家庭承包责任制的关系，政府与农民的关系，龙头企业与商品基地的关系，企业效益与农民利益的关系，使产业化不断健康发展。
（三）进一步深化改革，完善镇政府对经济和社会的管理功能。按照“小政府、大服务”的目标和“政企分开、政事分开”的原则以及政府机构改革的总体要求，健全小城镇政府的管理职能，强化服务功能。要进一步理顺条块关系，下放经济管理权限。在规定的编制限额内，镇政府可根据工作需要，本着精减高效的原则，合理设置机构、配备干部。对镇管干部和下放给镇管理的驻镇单位干部，可以面向社会招聘，由用人单位和本人签订合同。小城镇所在的县（市、区）要赋予小城镇政府必要管理权限和管理手段，使镇政府具有经济、社会事业以及人事管理权限。
（四）强化小城镇财政职能，合理确定县（市、区）与镇的财政分配关系。按照分税制财政管理体制的要求，本着财权与事权相结合的原则，明确划分县（市、区）与镇财政分配关系，属于小城镇的财政收入和支出应全部下放。建立与现行财政体制相配套的镇级国库，并保证正常运行。按照《预算法》的要求，应建立完备的预决算制度，努力开源节流，增收节支。加强小城镇预算外资金管理，规范各种收费行为，预算外资金要全部缴入镇财政专户，从制度上约束乱摊派、乱收费行为。按照省政府文件规定，镇财政对预算外资金可按一定比例集中使用一部分。多渠道筹措资金，发展小城镇经济，培植稳固的后续财源，壮大镇级财力，促进小城镇经济及各项事业发展。
（五）深化乡镇企业改革，实现规模经营。乡镇企业改革重在产权明晰，制度创新。企业要通过兼并、重组、出售、股份合作制等多种形式进行改制。在改革中大力发展混合经济，鼓励发展股份合作制企业。有条件的企业改制为有限责任公司和股份有限公司，发展一批规模较大、科技水平较高、有占领市场的名牌产品的小巨人企业或企业集团，扩大企业经营规模和提高市场竞争能力。试行组建集体资产经营公司，实行政企分开，保证集体资产的有效利用和保值增值。对分散在村屯的乡镇企业要按规划向小城镇聚集。对重复建设、规模过小、浪费资源的企业和项目予以控制和调整重组。
（六）合理规划小城镇建设，改革小城镇建设投资方式。改革小城镇建设中的自由、分散、沿路、沿线建设的方式，实行统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的集中统一建设方式。制定科学合理的小城镇建设规划，规划要高起点、高水平，体现中国农村小城市的风格。实行统一规划、统一征地、统一设计、分片开发、配套建设，建成一片见效一片。驻镇的各级各类机关、企事业单位，都要服从小城镇建设规划。规划的调整必须按法定程序办理，任何个人和单位都无权随意变更。多渠道筹集小城镇建设资金，采取政府增加必要的投资，吸引外资、集资和个人投资相结合的方式，联合开发小城镇房地产业和二三产业。探索建立小城镇开发资金担保公司，走主要依靠农民、城市企业、私营企业和社会资金进镇建设的路子。各级政府要加大对小城镇建设的资金投入，也可以以贴息等方式重点用于小城镇的基础设施建设。抓住国家扩大内需、加大公路和城乡电网建设与改造的机遇，对国家下达的农村电网改造、公路建设等基础建设项目，要优先安排给小城镇，以加快小城镇的发展。
（七）深化土地使用制度改革，最大限度地发挥土地资产效益，为小城镇建设提供充足的用地，走以地生财、以地聚财的路子，为小城镇发展积累资金。凡是在小城镇从事商业、金融、旅游、服务、房地产、工业以及涉外工程用地等法律法规规定应当实行有偿使用的，一律实行土地有偿使用。乡镇企业因破产、兼并、联合、出售等使土地使用权发生转移的，其土地收益由土地所有者和使用者共享。要集约用地，保护耕地。鼓励小城镇按规划改造旧镇区，进行旧村和边荒地的整治，经土地部门验收后，置换小城镇建设用地指标，并跨年度使用，建设用地指标可在县（市、区）的范围内进行调剂，建设用地指标纳入省、市州、县（市、区）建设用地总体规划和年度用地计划。“十强镇”及预备镇利用存量建设用地的建设项目，由派出机构按照城镇发展规划制定年度土地供应计划，直接报有批准权的人民政府批准。批准后由派出机构按建设项目组织实施，并将实施情况向县（市、区）土地部门备案；在“十强镇”及预备镇的土地使用登记管理上，由派出机构报有登记管理权的人民政府土地部门直接办理。
（八）探索建立有效的集体土地流转制度。进行土地使用权的有偿转让，建立土地使用权有偿转让制度，鼓励土地向种田能手集中，发展承包大户、办家庭农场、合作农场等经营形式。探索进入小城镇的农民和常年脱离土地务工经商发展第三产业的农民，在不违背家庭承包责任制的情况下，将原承包的土地使用权有偿进行转让，转让金可作为进城定居或就业的启动资金。通过有偿转让，使农民从土地中脱离出来，从事二三产业的开发，实行土地规模经营，引导农业生产走向专业化和现代化。
（九）加大招商引资力度，积极发展非公有制经济。小城镇要从镇情出发，制定各项招商引资政策和发展个体私营经济政策，积极吸引外部资金到小城镇开发建设。帮助小城镇搞好招商引资，做好编制招商引资手册和网上招商工作。通过招商引资解决资金短缺、市场不畅、乡镇企业质量低下的问题，改变小城镇经济质量不高和人才不足的现状。要把发展个体私营经济作为小城镇经济发展的重点，立足于高起点、高效益、高目标、高科技含量。要通过招商引资引入一批，通过乡企改造转化一批，调动社会力量新上一批，使个体私营经济形成一定规模。对个体私营经济发展要提供融资渠道，在财政、信贷上给予支持，在登记注册、经营范围、经营方式、许可证管理、税收征管、土地管理等方面与国有企业一视同仁。增强对个体私营经济的服务意识，要在产业政策、公平竞争、信息咨询、审批服务等方面提供全程服务。
（十）加快市场建设步伐。小城镇发展要坚持以市场为导向。抓住国家扩大内需的机遇，围绕搞活小城镇流通，采取民办、合作办、集资办、独资办等方式开发和建设小城镇市场。对旧市场进行改造。以市场辐射和带动小城镇周边的农村经济、乡镇企业、个体私营经济和二三产业的发展。实行建管分开，政府要在市场规划、建设用地、市场经营、市场管理等方面制定优惠政策。市场收缴的工商管理费要留给小城镇，用于市场建设。
（十一）适当调整小城镇行政区划，实行撤乡建镇和乡镇合并。加强乡改镇和乡镇合并工作，发展建制镇，提高建制镇质量，形成布局合理的小城镇网络体系。对乡镇政府同驻一地的乡合并到镇；将经济基础较差、人口较少、规模较小的乡镇撤销，并入实力较强的镇，增加镇的经济总量和人口数量，增大规模；对于一些人口较多，且符合国家乡改镇标准的乡，特别对那些经济实力强，二三产业发展快的乡可优先变为建制镇。在撤乡扩镇中，县（市、区）政府要制定政策，合理安排和配备干部，保证此项改革顺利进行。各地要加强对乡改镇和乡镇合并工作的领导和研究，科学制定近期和远期规划，在确保稳定的基础上逐步实施。新设镇、撤乡建镇和乡镇合并，要按照《国务院关于行政区划管理的规定》逐级上报省政府审批。
（十二）推行户籍改革，增加小城镇人口数量，提高城市化水平。为了推动小城镇经济的全面发展，解决招商引资中出现的户籍矛盾，吸纳农村剩余劳动力进镇，扩大小城镇的人口总量，减轻大中城市流动人口的压力，加快城市化进程，小城镇实行户籍制度改革。到小城镇务工经商、领办创办企业的人员，只要在小城镇具备合法固定的住所和比较稳定的就业条件，就可以申请在小城镇办理落户手续，享有当地城镇居民的同等待遇。对于规划区内的村社农业人口，土地被征用后，可依据有关规定，转为城镇户口。要制订政策吸引农民和外来人员进镇落户。
（十三）建立和完善社会保障制度。充分发挥国家、集体和个人的积极性，依靠社会力量，小城镇都要建立起符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。对镇区内的职工都要实行社会养老保险、医疗保险和失业保险，解决城镇居民、企业职工和进城农民的后顾之忧，同时，要积极探索建立农村的各项保障制度。
（十四）建立和完善小城镇科技、教育、服务体系。抓住科技、教育改革的契机，吸引省、市、县教育、科研机构到小城镇创办技工贸、技农贸一体化的技术经济实体，引导科研机构、大中专院校及大型企业为小城镇提供人才、技术等各种服务。将星火计划优先引入小城镇，促进小城镇产业和产品向高科技含量、高附加值发展。通过引进人才、技术，提高小城镇整体科技水平和教育水平。将小城镇作为为农服务的重要载体，大力培育小城镇农技、农业流通等为农服务的社会化服务组织，发展各种经纪人组织和各类农民专业协会，建立小城镇农民技校或农村经纪人学校以及各种培训中心，培养和提高农民素质，为建立为农服务组织培养人才。
（十五）在小城镇改革中还要注意抓好综合配套改革，形成部门合力，整体同步推进，使各项改革协调发展。在改革中要抓好社会主义精神文明建设，使精神文明建设与物质文明建设同步推进。
三、保证措施
小城镇改革与发展涉及面广、内容较多，这就需要强有力的保证措施，才能使小城镇改革与发展达到规定的目标。
（一）进一步解放思想，加强领导。各级政府、各部门要进一步解放思想，敢于突破旧体制的条条框框束缚，从发展县域经济出发，把小城镇改革与发展纳入到发展县域经济的重要日程抓实抓好。要帮助小城镇制定好各项改革方案、经济与社会发展总体规划、投资规划、土地使用规划和城镇建设总体规划，选择改革与发展的突破口，指导好小城镇的改革与发展。
（二）加强对小城镇党政主要负责人的培养，不断提高干部素质。省里主要负责对“十强镇”和“十强镇”预备镇党政领导干部的培训，通过培训提高干部的理论水平和适应市场经济发展的各项业务和管理水平。各市、州也要组织各类培训班，负责对“十强镇”和“十强镇”预备镇以外的小城镇党政班子进行培训。要保持镇党政主要领导的稳定，没有特殊情况不要轻易调动。要把干部考核任用与试点挂钩，镇的党政领导在小城镇改革与发展中表现好的和政绩突出的，根据干部任免条例提拔任用和嘉奖，对于政绩平庸的可降职使用或免职。
（三）进一步制定、完善和落实好各项鼓励、扶持政策。省和市、州政府要定期组织有关部门对政策落实情况进行检查督导，对于落实好的给予表扬，落实不好的给予批评，限期改正。要加大对小城镇，特别是“十强镇”的扶持力度。省、市州、县（市、区）政府根据财力的可能，每年可拿出一部分专项资金直接用于重点镇的基础设施建设。各级政府、各有关部门要根据情况，进一步制定适于小城镇发展的各种扶持政策，为小城镇的发展和新体制的建立创造良好环境。
（四）对各级综合改革试点镇，特别是“十强镇”实行动态管理、分类指导。每年由省有关部门组成综合改革试点镇和“十强镇”考核小组全面进行考核。对于试点不积极、工作不得力、改革力度不大、成果不明显、政策落实和运用不好的，要取消其试点资格；对政策落实到位、领导得力、改革和发展效果明显的镇要给予表彰。
（五）各地、各部门要通力配合，全面协作，把我省的小城镇建设推向一个新的阶段。小城镇改革与发展决不是一两个部门的事，它涉及到方方面面。省里由省体改委牵头，会同省计委、经贸委、财政厅、建设厅、公安厅、土地局、人事厅、编办、乡企局、组织部等部门共同抓好此项工作。各级政府和各部门要放权于镇，研究制定有关政策，增强小城镇功能。各有关部门要积极为小城镇办实事，经过通力配合，把小城镇的改革与发展推向新阶段，为我省县域经济的发展做出积极贡献。
省体改委
２０００年２月
