老年是人人迟早都会发生的生理现象，退休是每个职工都将出现的一种风险。因此，养老是涉及面最广的一种社会保险制度。在社会保险体系建设的各项内容中，是问题最多和最难解决的险种。本文对下述四个问题进行探讨。

　　一、养老保险和劳动保险的界定

　　中国政府历来十分重视劳动者权益保护和社会保障问题，早在1951年政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。条例对劳动保险费的征缴、管理、支付、保险的项目和标准，保险事业的监督等，都作了具体规定。保险的内容包括：女职工、疾病保险、职业伤害和、老年保险和遗属保险。人们通常所说的“劳保”，主要指养老保险和。

　　1986年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，国有企业职工养老保险费实行社会统筹，企业缴纳劳动合同制职工工资总额的15%，个人缴纳不超过本人标准工资的3%。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的规定》，养老保险从城镇国有企业扩大到城镇所在企业。

　　养老社会保险和劳动保险是什么关系?二者有无区别?许多人并不完全清楚，以致有些省的社会保险基金经办机构长期叫“劳动保险公司”，有些政府机构内部和企业事业单位内部至今还设“劳动保险科(股)”，说明有将二者关系弄清的必要。此外，弄清二者关系也有助于正确认识和解决过去劳动保险遗贸下来的巨额历史隐性债务问题。

　　养老社会保险同过去的劳动保险(简称“劳保”)本质相同，即都是政府行为(“文化大革命”中变成了企业行为，由企业办劳动保险)，都以追求公平和社会稳定为主要目的，都强制参保;但二者也有区别;第一，保险对象不同，劳动保险只覆盖职工及其家属，养老社会保险则覆盖职工、自由职业者、个体劳动者(包括外来打工人员)。第二，劳动保险基金完全由国家或企业负担，养老社会保险基金实行社会统筹，由单位和个人按比例缴纳，政府财政负责兜底。可见，有些地方的社会保险经办机构叫“劳动保险公司”，有的单位内部设“劳动保险科”，是不准确的。

　　弄清养老社会保险和劳动保险的关系有重要意义：第一，正确认识和处理过去劳动保险遗留下来的巨额历史债务问题，即过去劳动保险由国家负担，因而这笔债务也应该由国家财政承担。第二，正确认识和积极缴纳养老保险费，不能象计划经济时期那样依赖国家。

　　二、养老保险资金缺口巨大及其解决

　　据有关部门统计，“十五”时期我国各项社会保险基金缺口共达1000亿元。此外目前我国养老保险个人帐户空帐已将近2000亿元，这2000亿元到将来职工退休时迟早都得支付。

　　如此巨大的资金缺口是怎么形成的呢?主要有三点原因：第一企业缴费能力低，养老保险覆盖面和基金征缴率不够高。第二，计划经济时期欠帐多。实行养老保险制度时，职工已有的工龄“视同”缴费年限，退休后享受养老保险待遇。而计划经济时期没有提留“劳动保险”基金，这是一笔历史遗留的隐性债务，共约30000亿元。第三，养老保险负担系数高，增长快。我国已进入老龄化社会，据全国第五次人口普查数据显示，目前，全国60岁以上人口达1.32亿人，占总人口的10%;预计到2040年，中国60岁以上老人将达到约4亿人，占总人口的26%，在城市里大约每2～3人中就有一位老人。1998年全国参加养老保险(即缴费)的职工比上年增加了36.6万人，而离退休人员比上年增加了264万人。近几年我国参加养老保险社会统筹的企业离退人员每年增加200万人。职工的负担系数由0.273上升到0.288.1999年在职职工与离退休人员之比按参加社会保险基金统筹口径计算为3.1：1.按人口模型预测，到2010年，这一抚养比例将达到2～2.5：1，而且将持续30～40年时间。我国现有的社会保险筹资办法将难承受这一人口老龄化和退休高峰的冲击。

　　解决社会保障资金缺口问题，应该开拓思路，拓宽渠道，采取多种措施。主要有：

　　第一，依法扩大养老社会保险覆盖面，覆盖面越广，缴费企业和职工越多，社会保障基金也越多，根据大数法则，就越能分散劳动风险。资料表明，依法扩大社会保险覆盖面还大有潜力。1999年底，国有企业和职工参保率达95%，但其他所有制企业和职工参保率却在50%以下，其中外商投资企业和私营企业参保率不足20%，其员工参保率不到30%。

　　第二，对挤占、挪用、违规的社会保险基金实行有效的追缴回收政策，提高清理回收率。具体办法：一是允许对挤占挪用的基金采取实物资产回收形式，以解决“要钱没有”的问题。二是允许将回收的实物资产投入经营或再次变现。

　　第三，搞好社会保险基金的运营和增值。一是积极探索基金的运作渠道，合理确定基金在各渠道的最高运作比例。二是建立基金投入运营准入制。一些收费性大型基础设施项目如大型电力、通讯设施等项目，因其具有较高的经营稳定性，风险相对较小，可允许社会保险基金投入运营。三是政府应对社会保险基金运营制定保护性政策措施。如按照国际惯例，对基金采取保护性银行优惠利率;对基金投资实行税收优惠利率;允许基金参与上市公司原始配股和公积金委托贷款;允许基金购入国有银行优先股等。

　　第四，将部分国有资产变现。这是党的十五大提出的解决社会保障基金不足问题的重要途径之一。这样做的可能性在于，目前国有企业停产、半停产和开工不足的现象比较多，有大量的厂房、设备和场地处于闲置状态，其中“闲置设备约占总资产的20%”(2000年2月18日《中国乡镇企业报》)。对于那些闲置的和陈旧的国有资产，可以变现用于弥补社会保险资金缺口。

　　对于变现部分国有资产筹措社会保障基金的必要性，人们往往从“财政兜底”的意义上理解，这是不言而喻的;其实在我国还有一条很重要的原因，就是它属于偿还历史欠帐。在计划经济时期，我国长期实行“低工资，高积累”的方针，国家对职工的劳动贡献在作了“必要的扣除”之后，并没有将职工应得的劳动报酬全部分配给职工，而是用作于积累形成了国有资产。以国有企业众多的老工业基地沈阳市为例：在1984年以前，沈阳市技术工人的平均技术等级约为4至5级，4级工的月工资标准为52.9元;而当时沈阳市技术工人平均每小时生产出产品的价值约为48元，一天为384元。这平均每人一天生产产品的价值，就是工人月平均工资的7.3倍，可见大量剩余价值被国家和企业用作积累了。所以，应该将部分国有资产变现用于养老等社会保障和国有企业下岗职工再就业。