案情简介：

　　2000年，某市环城高速公路建设急需大量的资金，遂决定以BOT方式进行融资。为此，该市政府成立了项目公司。该项目公司向某商业银行申请贷款，同时以公路收费权为质押标的订立了质押合同。双方约定，公路收费权将作为贷款的担保，在公路建成后的20年内，公路收费所得应优先用于偿还贷款。经政府公路收费主管部门批准后，该质押合同生效。2001年，我国开始进行税费改革，提出将公路所收取的费用改为征收燃油税。该商业银行认为，进行税费改革后，项目公司不再享有公路收费权，权利质押对债务实现的担保功能无法实现。银行将无法对该收费权行使优先受偿权，该公路收费权无法担保其债权的实现，因此要求该项目公司另外提供担保，否则将停止拨付贷款。该项目公司则认为，即使公路收费改为征收燃油税，项目公司享有一定的公路收费权仍不会因此而受到影响，公路收费权作为贷款担保也不会有所影响，因此拒绝另行提供担保，并要求银行继续支付贷款金额。

　　法理评析：

　　税费改革是当前税制改革的重要内容。税收与行政规费，其本质存在诸多的区别，将原先征收规费的项目纳入税收征收体系中，不仅行政机关的征收权利将受到诸多的影响，对征收相对人及其他的利益相关人的影响同样也是存在的。而当前行政规费征收权与行政机关在一定程度上的分离，使得与规费征收权的利益相关主体呈现泛化的趋势，一旦规费征收权被纳入税收征收体系中，税收征收利益归属于国家，纳入国家的预算资金，则这些相关主体的利益必然受到直接的影响。本案的争议，其起源也正在于此。

　　一、税收与规费的区隔：税费改革的必要性

　　税收与行政规费同是国家财政收入的重要来源。但两者存在着原则性的区别。税收是一种单方负担，用于满足一般的公共财政需要。国家有征税的权利而没有相应的对待给付义务。[25]纳税人并非为其个人所具体享有的公共服务而支付对价，而是对公共服务整体提供必要的资金。纳税人仅是公共服务的间接受益者。国家本身可不受对价的拘束，得自行选择目标，自行确定其手段。国家税收债权的取得固然在于“提供国家之给付与服务，以增进个人经济行为之自由”，[26]但其提供的公共物品通常具有普遍意义，享有公共物品的主体也具有不确定性，因此，其公共服务的提供义务是溢出于税收债务之外的，并非严格意义上的税收债仅的对待给付义务。税收征收关系中，国家只有受领并保持金钱给付的权利而无支付相应对价的义务。而对于税收债务人而言，则仅有金钱给付的义务，而无取得对价的权利。正由于税收并无直接或具体的对待给付义务，这使得税收与行政规费形成了原则性的区别。

　　行政规费是行政事业单位依法对某种社会公益事业提供公共服务而向直接受益者收取的费用。与税收的征收不同，行政规费的征收必须以具备一定的条件为前提，即国家提供公共服务，且该服务所派生的利益能直接为相对人所享有。由于相对人可直接享有公共服务的利益，该相对人即必须为国家提供该服务所支付的成本付费。行政规费的征收以补偿行政机关为提供该服务所支出的成本、费用为原则。因此，行政机关所收取的行政规费实际上仅在于弥补为提供公共服务的支出的费用，行政机关并未因此而取得任何收益。

　　就本案所涉及的公路收费来看，传统的养路费是通行普通公路所应该交纳的费用。公路规费是经政府批准征收的用于公路养护、建设与管理的一种行政事业性费用，是公路养护、建设与管理的主要资金来源，属预算外资金。根据1997年颁布的《中华人民共和国公路法》(以下称修改前的《公路法》)第36条的规定，公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。公路养路费必须用于公路的养护和改建。拥有车辆的单位和个人缴纳公路养路费的，由交通主管部门发给公路养路费收讫标志。交通部门可以自己行使公路收费权，也可以将公路收费权出让，所收取的费用作为地方财政收入，由地方财政支配。公路规费成为公路建设和养护的重要资金来源。1999年公路法修改后，则规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。费改税后，以燃油税取代传统的养路费，燃油税的征收具有强制性和法定性，所征税所取得的收入列入预算资金范围内，由财政统一支配，交通部门的规费征收权随之消失。

　　在本案中，交通部门将公路收费权授予公路经营企业行使，并允许其将该收费权作为银行融资的担保。根据公路法第60条的规定，有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。该高速公路经营企业享有公路收费权，享有在高速公路建成后收取公路相关费用的权利。同时，担保法第75条、最高院司法解释第97条规定，以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权可作为其他权利出质。因此， 该公路经营企业以其合法享有的公路收费权进行质押，与银行订立质押担保合同，是合法有效的。在质押成立后，银行就该公路收费权享有质押权，在公路经营企业未偿还其贷款时，有权以该公路收费权所实现的收益优先受偿。只有在该公路收费权是合法有效的情况下，银行对该公路收费权的质押权益也才是现实的、可实现的。

　　因此，一旦公路收费改为征收燃油税，交通部门丧失公路收费权，则将该权利转让给公路经营企业的行为由于欠缺转让的标的而无效。公路经营企业自然不再享有公路收费权及其所能够实现的权益。他既不能处分该权利，也不能行使该权利而获得收益，也就是说公路经营企业所赖以存在的经营活动实际已不具有经济价值。银行也就无法要求该公路经营企业以其行使公路收费权所取得的收益偿还贷款，也无法直接对公路收费权行使质押权。因此，在本案中，银行对其债权实现的担忧不无道理。问题的关键便在于，燃油税的开征是否将使相关主体的公路收费权绝对消灭呢?

　　二、高速公路收费权的保障

　　燃油税的开征并不具有取代公路规费的绝对意义。一方面，征收燃油税后，被取消道路收费的只有道路基本养护费，而通行高速公路的车辆享受优质的道路条件，因而需要支付超过基本通行条件之外的服务费用。另一方面，即使开征燃油税，仍有一部分的收费公路存在，对这些公路的经营企业的公路收费权，立法上仍予以肯定。公路法第58条规定：“国家允许依法设立收费公路”，第59条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路，可以依法收取车辆通行费”。当前，我国的大多数普通公路由政府交通主管部门负责修建和维护，属于无偿通行的范围，是公共物品。车辆通行普通公路无须另交其他费用，但每年要缴纳养路费。为解决高速公路和高等级公路建设的资金困难，除国家出资以外，往往还吸引银行贷款和社会投资。高速公路由于投资金额巨大，无法由政府独自承担，需要采取贷款、合资、合作、利用外资等方式运作，因而具有准公共物品的属性，需要通过收取车辆通行费来归还融资和支付投资收益，这就意味着在一定时间内仍需规范地收费。公路法第21条即规定，筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。此外，还可通过出让公路收费权和向企业和个人集资的方式筹集公路建设资金。为保障对高速公路和高等级公路的投资能获得相应的收益，立法上肯定了公路经营者对这些公路通行者的收费权。因此，公路法第59条规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路、由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路、由国内外经济组织依法投资建成的公路，符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的，可以依法收取车辆通行费。县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续;公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。因此，即使开征燃油税，公路经营企业的收费权仍有存在及实现的可能。