我国城市房屋拆迁中的矛盾不仅严重影响社会稳定和经济协调均衡发展,而且也伴生着腐败等突出问题。法律规定本身的缺陷是造成这种状况的重要原因。我国现行的《城市房屋拆迁管理条例》的规定使城市房屋拆迁的法律性质模糊不清,政府、拆迁人、被拆迁人的权利义务配置同实际地位完全不对称。政府虽然实际主导着拆迁,但却不具有拆迁人的地位,可以不承担拆迁人的义务;拆迁人有拆迁权,但却是以民事主体的身份跟被拆迁人签订补偿协议。这不仅为政府滥用权力大开了方便之门,而且使被拆迁人受到损害的合法权益难以得到有效的法律救济;因此,正确界定房屋拆迁关系的法律性质,理顺拆迁法律关系乃是完善房屋拆迁关系法律制度的根本。

    一、城市房屋拆迁关系法律性质之模糊不清及带来的问题

    我国2001年颁布实施的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《条例》”)是目前规范城市房屋拆迁关系的主要法律依据。从该《条例》的有关规定看,城市房屋拆迁的法律性质是模糊的、拆迁中的基本法律关系是纠结不清的。房屋拆迁实际上牵涉到三个主体要素之间的法律关系:政府、拆迁人、被拆迁人。《条例》第4条对拆迁人和被拆迁人做了明确规定:“本条例所称拆迁人,是指取得拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人,是指被拆迁房屋的所有人。”拆迁人与被拆迁人的权利义务如何? 按照《条例》的规定,总体而言就是:拆迁人与被拆迁人应当就拆迁安置补偿问题达成协议。拆迁人负有依照《条例》规定对被拆迁人安置补偿的义务,享有要求被拆迁人在一定期限内搬迁的权利。政府处于什么地位? 有什么权利义务呢?《条例》赋予了政府对拆迁的“管理”权,主要包括:颁发《房屋拆迁许可证》,规定拆迁补偿办法,对达不成协议的拆迁纠纷进行裁决,对不履行裁决义务拒绝搬迁的进行强制拆迁。根据《条例》第8条、第7条的规定,政府的义务主要有:对拆迁申请方提交的资料在法定期限内进行审查,对符合条件的发放拆迁许可证;在发放拆迁许可证的同时,对房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布;与拆迁人一起及时向被拆迁人做好宣传、解释工作等。对于上述内容,有二个理论问题值得探讨。

    第一个问题,《房屋拆迁补偿协议》是什么法律性质? 无论从“协议”本身的性质,还是《条例》为“协议”的定位上理解,达成《拆迁补偿协议》应该属于民事法律行为,体现民事法律关系。然而,《房屋拆迁补偿协议》却不具备一般民事法律行为应该具备的基本特点。首先,协议的订立应该完全建立在当事人平等自愿的基础之上,《房屋拆迁补偿协议》不符合此点要求。按照《条例》的规定,拆迁当事人必须订立《房屋拆迁补偿协议》,达不成协议的,由一方当事人申请政府裁决,不履行裁决义务,可以强制执行。所以,在是否签订协议的问题上,当事人尤其是被拆迁人是无法选择的,不可能是完全自愿的。不管被拆迁人是否愿意,其房屋被拆除的命运是注定的。其次,协议的内容也不能体现协议双方当事人的意愿。《条例》给“补偿范围、标准”作了概括性的规定,双方当事人只需依照有关规定落实即可。当双方出现无法自主解决的分歧时,不是产生合同无法成立的一般法律后果,而是必须申请政府裁决确立协议内容。

    即使勉强承认其民事法律行为的性质,新的问题也会产生。清华大学崔建远教授曾在《论房屋拆迁制度的重建》一文中对拆迁合同的性质提出了这样的质疑:房屋拆迁合同究竟属于什么类型的合同? 是买卖合同还是无名合同? 若作为房屋买卖合同关系,会有如下缺点: (1)双方当事人欠缺房屋买卖的效果意思。双方当事人的效果意思是消灭被拆迁房屋的所有权、补偿被拆迁人的房屋所有权灭失的损失,而非房屋买卖; (2)房屋买卖得向国家纳税,但实务中没有如此处理; (3)房屋买卖得办理过户手续,包括房屋所有权的移转登记、建设用地使用权的移转登记(《物权法》第9条第一款、第14条等) ,但事实上没有如此办理,反倒是应当办理注销登记; (4)被拆迁人不同意时,能否强制缔约? 平等主体可否利用社会公共利益条款? 这些在现行法上是没有根据的。若作为房屋拆迁合同这种无名合同,也有难办之事:一是法律适用方面困难较大;第二,按照一般法理,在协议成立前,房屋所有权仍然属于被拆迁人。被拆迁人不同意拆迁时,开发商等拆迁人拆迁被拆迁人的房屋,构成侵权行为;被拆迁人同意拆迁时,掩盖了房屋拆迁的真实的法律根据。

    第二个问题,政府在拆迁中究竟处于什么法律地位? 从《条例》规定的政府职权与职责上看,政府应是拆迁活动的发起者、组织者和管理者。第1条规定《条例》的“立法宗旨”是:“为了加强城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目的顺利进行”;第5条、第6条、第7条、第8条、第24条等条款都规定了政府对拆迁活动的监督管理权。另一方面,《条例》规定的政府在拆迁中的地位又很“超脱”:既不是拆迁当事人,也不得接受任何拆迁委托。第一条规定“拆迁当事人”,主要是指拆迁人和被拆迁人。第10条规定:“拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,也不得接受拆迁委托。”似乎房屋拆迁就是拆迁人(目前往往是开发商)与被拆迁人之间的事情,政府仅仅是一个仲裁者。

    然而,无论是从《条例》规定的政府职权还是从拆迁的实践上看,政府实际上是拆迁活动的主导者和真正的决定者。拆迁计划是政府制定的,正是拆迁计划决定了房屋被拆迁的命运。没有政府的拆迁计划,开发商就没有拆迁他人房屋的法律依据和前提条件。如前所述,在民事法律关系上,开发商要合法地拆除他人房屋,除非取得他人同意。严格地讲,从民法上是无法理解“拆迁人”这一概念的,“拆迁人”的拆迁权利难以找到有力的法律根据。所以,很多人认为开发商等“拆迁人”是在代行行政管理部门的权力。学界对其地位有“拆迁人说”、“受托人说”、“代理人说”、“履行辅助”人说等观点。但以上诸论均无法圆满回答拆迁人的法律地位。“拆迁人说”为《城市房屋拆迁管理条例》所持的思想,其不足已如上所述,姑且不论。“受托人说”也难以令人信服地证成,开发商这个民事主体何以能够接受委托而处理行政事务。“代理人说”的缺点在于,所谓房屋拆迁系复杂的事物综合体,包括占有、拆除房屋的事实行为等。众所周知,代理发生在法律行为领域,不得成立于占有和拆除房屋场合。“履行辅助人说”也不可取,因为其前提是建设行政主管部门与被拆迁人之间存在着债权债务关系,开发商作为建设行政主管部门的履行辅助人出现其中,开发商的人格被建设行政部门所吸收,开发商拆迁房屋的行为视为建设行政主管部门的行为。可是,按照《条例》第4条和第5条的规定,建设行政主管部门置身事外,开发商辅助谁履行债务?