我国立法采取全民讨论的毕竟是少数。通常的做法是，立法起草部门将草案在有关的不同部门、不同地区征求意见，然后对这些意见加以讨论、研究，再对立法草案加以修改，然后再征求意见，几上几下，最后形成比较一致的意见，提交立法机构审议、通过。但立法贯彻群众路线，并不等于群众直接立法。人民群众通过人民代表大会行使管理国家的权力，同时，人民群众又是划分为不同的利益集团的，有不同的利益。立法者的责任就在于对不同的利益加以取舍、平衡和协调，使立法反映大多数人的最大利益。

　　实际上，在我国立法过程中经常遇到的就是不同利益之间的矛盾和协调问题。下面我们以制定《行政诉讼法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》过程中所发生的争论为例，研究中国立法过程中处理不同利益之间矛盾的实际做法。

　　个案1 审理行政案件是否以规章为依据，是否都要先经过行政复议的争论。在制定行政诉讼法的过程中，曾经发生过关于审理行政案件是否以行政机关制定的规章为依据和行政案件向法院起诉是否都要先经过行政复议的争论。一种意见认为，规章应该作为法院审理的依据。目前行政机关的许多行政行为是依照规章进行的，如果不把规章作为法院审理案件的依据，就不能保证行政部门行使职权。另一种意见则认为，规章的情况比较复杂，有的规章制定的程序不严格，没有经过专门的机构审议；有的规章之间有矛盾；有的规章超越了行政部门的职权，成为一些部门乱罚款，乱收费乱摊派的根据，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。目前，我国法院对规章又没有司法审查权，规章是否与法律、法规有抵触，由谁来认定？在这种情况下，把规章作为审理案件的依据，是有问题的。此项争论实际反映了不同的利益群体对行政机关制定的规章的地位以及它们在行政诉讼中的地位的分歧。在审议的过程中，法律委员会采纳了后一种意见。七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第53条规定，人民法院审理行政案件、参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章以及地方人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章（26）。

　　向法院起诉是否都要先经过行政复议，是制定行政诉讼法过程中的另一个较大的争论。一种意见认为，应当先经过行政复议，其理由是：（1）这样做，便于上级对下级的监督，便于行政机关充分运用行政专业知识；（2）程序较为简便，上级机关复议可以改变原决定，由行政机关自己纠正，宜于解决问题，而法院审理行政案件，只能撤销，一般没有变更权，在撤销之后，还得由行政机关处理；（3）这样做，大部分问题可以在行政复议中得到解决，可以减轻法院的压力。另一种意见认为，行政诉讼法的立法目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此，应当尊重当事人的意愿，由他们选择，是向行政机关的上级机关申请复议还是直接向法院起诉。这样有利于维护当事人的诉讼权利，同时还有个便民问题。在有的情况下，当事人向行政机关的上级机关申请复议，需要往返较长的路程，旅费、食、宿可能需要相当多的花费。这里的争论实际上涉及到行政机关在行政诉讼中是否具有特殊地位的问题。法律委员会采纳了后一种意见，《行政诉讼法》第37条规定，向法院起诉，当事人既可以先经行政复议，对复议不服的，再向法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　　个案2 关于商品购销中是否允许给予或接受回扣的争论。1993年6月下旬，全国人大法律委员会、全国人大法工委将《反不正当竞争法》草案引发给各省、自治区、直辖市和沿海开放城市的人大及中央有关部门，征求意见。其中的一个主要争论是商品购销中是否允许给予或接受回扣。这里涉及的实际是购销双方，以及购销双方所代表的单位及国家和社会利益之间的矛盾。草案第14条规定：“经营者不得以金钱、物品或者其他利益为诱饵，推销商品；但是按照商业惯例采取优惠措施推销商品的除外。”有些常委委员和地方、部门、企业认为，上述规定中的“按照商业惯例采取优惠措施推销商品”比较含混，是否把给予回扣也包括在“商业惯例”之中而应加以肯定？回扣是当前突出的不正当竞争行为。现在给予、收受回扣之风愈演愈烈，对人们的腐蚀很大，受损害的是国家和人民。建议本法明确规定禁止回扣，并将回扣与折扣、佣金加以区别。有的同志认为，采用回扣方式推销商品是商业惯例，不能一概否定。有的同志认为，回扣是经营活动中的正常现象，法律应当允许回扣，但回扣应当归企业所有。《反不正当竞争法》起草小组综全了上述意见，将这一条修改为：“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给与对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者人上人在账外暗中收受回扣的，以受贿论处。”“经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金，必须如实入账。接受折扣、佣金的经营者必须如实入账。”（《反不正当竞争法》第18条）（27）