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国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨(2)
www.110.com 2010-07-24 13:12



  (一)监督体制的弊端

  在我国现实政治经济生活中,缺乏对公共权力的监督或制约并不表现在缺乏监督机构和监督人员,而是突出地表现在监督体系和监督机制的不科学,不合理,监督者缺乏实质性的权力,或者监督权受制于监督对象。具体说,我国现行监督体系存在以下缺陷。

  一是监督主体和部门虽然很多,但缺乏科学的配合与协调,整个体系难以形成完整的闭合系统。一方面是监督机构重叠,监督成本昂贵,另一方面是国家权力机关在整个监督体系中处于相对孤立的地位,缺乏相关监督机构的配合,难以发挥作用。

  二是制度设计不科学,权力机关和行政机关存在职能错位,缺乏合理的制约机制。在我国监督体系中,监督形式虽然很多,但是,作为权力机关的各级人大的监督机制不健全,行政机关又存在与权力机关监督职能重叠的问题。多数监督机关在实际运作中都是以本部门、本系统自上而下的自我监督为主,缺乏不同国家机关之间的异体监督和自下而上的监督制约。如审计和监察机构最终都听命于行政首长,这就使宪法中审计机关既要对同级行政首长负责,又要独立行使审计职权的规定难以落实,行政监督中的人治与人情因素也难以避免。

  三是国家权力机关缺乏法定的知情手段和处置权。譬如,各级政府财政支出随意性很大,政府私自变更人大批准的预算也很普遍,如果不主动报告,人大就无从知晓。其次,人大对监督对象的违法行为或对人大决定不履行、对人大的监督意见不理睬等抵制监督的行为缺乏处置手段和制裁权,为避免尴尬,遇到难处理的问题只能绕着走。

  四是监督中存在很多空当和盲区。譬如,地区行政公署事实上行使着一级政府的职能,人大却难以监督;由于审判制度中一般都实行两审终审制,人大难以对司法过程进行完整的监督;由于体制上的条块分割等原因,对一些与当地人民生活关系密切的条条管理的部门,地方人大也难以监督。

  五是人大及其常委会自身行为能力与法律地位不相适应。除代表和常委会组成人员的素质有待提高外,主要是缺乏一些发达国家议会普遍设置的审计署和辅助调查机构,对很多问题难以进行经常性的深入跟踪了解。

  (二)法律和制度的缺陷

  除了体制上的问题之外,有关监督的法律制度也存在重大缺陷,而绝不仅仅是程序的不完善,或者个别法律缺陷,因此,应该从整体上重新设计和构筑监督立法的框架。

  一是我国宪法监督制度极不完善。对于一个法治国家来说,宪法监督制度是保障宪法实施,维护公民合法权益的一项重要法律制度。从我国民国以来,直至建国以后的宪政历史看,始终没有建立起有效的宪法监督制度,以至多次产生宪政的悲剧,远的有袁世凯的复辟帝制,近的有“文革”的教训,因此,在现行宪法的基础上,进一步健全和完善宪法监督制度,是我们实现依法治国目标的一项极其紧迫的任务。

  二是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关人大监督的规定过于原则,人大监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范,对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来人大对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清,对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式,预算监督难以深入,无数违反预算法、审计法的行为难以追究的主要法律原因。

  要解决上述问题必须从改革和创新现行监督体系与完善国家权力机关监督立法两方面入手。

  二、监督立法应建立在体制和制度创新基础之上

  要切实加强国家权力机关的监督,首先要解决的不是法律和制度问题,而是体制问题。因此,国家权力机关监督的立法不能局限在现行监督体系框架中考虑问题,而应建立在体制和制度创新基础上。这就要求我们正确把握监督立法的时机,应体制改革先行,监督立法紧随其后。而体制改革要解决的突出问题是权力机关与执行机关的职能错位。按照众所周知的宪政常识,权力机关职能主要是立法权、决定权、监督权和选举任免权,而行政机关的职权主要是执行权。在我国国家机关的体制中,一些该由权力机关管的事却由行政机关管,其中对自身的审计监督就是重要一例;而某些该权力机关管的事,权力机关又没有能力或没有专门机构去管,导致行政职能越位、机构膨胀和权力机关监督的缺位。这其中体制上的原因是显而易见的。因此,监督立法必须跳出旧体制的局限,从以下几个方面进行制度创新和监督体系重组,以便进一步完善权力机关的监督机制。
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