三、办信和转信

　　国务院1996年《信访条例》规定了办理信访的总的原则是「分级负责、归口办理，谁主管、谁负责」。2005年新《信访条例》又强调「属地管理、分级负责」。其中分级负责、属地或归口办理就产生了一个信访机关是以办信为主还是以转信为主的问题。

　　国家信访局局长周占顺2003年指出，群众信访问题，「80%以上是基层应该解决也可以解决的问题」。所以，「分级负责」意味着，除基层之外，上级信访部门的主要工作就是向下转信而不是办信。

　　各省市自治区《信访条例》都对人大、政府、法院、检察院的具体信访职能作出了具体规定，最完备的一个归口管理的规定是中共中央办公厅《信访问题归口分工处理办法》（中共中央办公厅〔1991年〕19号通知），其中对党纪、组织、法院、检察院、公安、司法、监察等三十五个方面的信访职责作出了规定。

　　上级工作以转信为主，这些信访转到基层，基层无法再转，无口可归，有的地方就形成一个以党政领导为主要责任人的工作格局。比如，《青岛市信访案件两级审议制暂行办法》规定：「党政机关负责同志根据工作分工，对所属单位的重要信访案件，实行包案，负责对信访案件的审议和结论，必要时亲自接待处理。」并规定「党政机关信访部门对下列信访案件应向本级党政机关负责同志提请审议：（一）中央、省、市领导同志交办的重要信访案件（结而不服的）；（二）本地区重大或疑难的信访案件（久拖不决的）；（三）群众到青岛市以上党政机关集体上访的案件（对处理意见不服的）；（四）有关部门顶拖不办、推诿扯皮的信访案件；（五）信访问题涉及几个地区或部门管辖，经受理单位会同有关地区或部门协商达不成一致意见的。」江苏宿迁市《2003年全市信访工作要点》则要求「要进一步深化和完善党政领导信访接待日制度，市级党政领导参与信访接待每月不少於二次，县（区）每月不少於四次，市直相关部门每月不少於一次，乡镇每天都要有领导接待来访群众，为群众解决实际要採取领导定期接访、预约接访和随机接访等形式，保证群众来访有人接待，反映事情有人过问。」在新的《信访条例》中，也明确要求，「各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作彙报，研究解决信访工作中的突出问题。」

　　「分级负责」、「属地管理」、「归口办理」，最终落实在地方党政领导人身上，专门的信访部门和信访工作人员则负责信访信息上下左右的转送。正是这一点引起了「信访部门是二邮局」、「信访制度是典型的人治」的诟病。新《信访条例》赋予信访部门更多的协调、督办权，但其以转信为主的功能不会改变。

　　四、「信访」和「走访」

　　新《信访条例》列举了信访的形式为「书信、电子邮件、传真、电话、走访」，并处处透出不鼓励「走访」，而鼓励书信、电话、传真、电子邮件等狭义「信访」的信息。但是，实际中人们一提到「上访」，想到的却总是千里迢迢的「走访」，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义「信访」。

　　新《信访条例》非常强调信访渠道的建设，要求各级政府要「向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话」，尤其是要「建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利」。如果这个信息系统建立起来，人们真的就会在家里坐在电脑前「上访」，不用到政府门口、到北京、到天安门上访了吗？

　　实际上，许多上访者之所以选择「走访」，尤其是「集体走访」、「重複走访」，并非是他们不了解信访部门的联系方式，也并非是他们缺乏通信手段，不会上网，其中的奥妙，无非是在政府对游行、示威严格管制的情形下，「走访」尤其是「集体上访」不过是民众以上访名义进行的游行示威，一种公开施加压力的手段。其他非走访的「信访」，最多只能传递信息，而不能施加压力。没有附加压力的信息，其重要性、紧迫性只会排在附加压力信息之后。